Grunty parków narodowych a komunalizacja

Utworzenie parku narodowego wymaga precyzyjnego określenia nieruchomości Skarbu Państwa w jego składzie. W sprawie dotyczącej Gminy i KKU WSA uznał, że nieruchomość nie przeszła na własność Gminy z mocy prawa. Decyzja ta oparta jest na analizie akt sprawy oraz przepisach dotyczących zarządu Parku Narodowego. WSA podkreślił, że sporna działka leży w granicach Parku i stanowi własność państwową.

Tematyka: parki narodowe, komunalizacja, nieruchomości Skarbu Państwa, zarząd Parku Narodowego, Gmina, WSA, KKU, rozporządzenie Rady Ministrów, decyzja administracyjna, UtwWielkPNR

Utworzenie parku narodowego wymaga precyzyjnego określenia nieruchomości Skarbu Państwa w jego składzie. W sprawie dotyczącej Gminy i KKU WSA uznał, że nieruchomość nie przeszła na własność Gminy z mocy prawa. Decyzja ta oparta jest na analizie akt sprawy oraz przepisach dotyczących zarządu Parku Narodowego. WSA podkreślił, że sporna działka leży w granicach Parku i stanowi własność państwową.

Utworzenie rozporządzeniem parku narodowego, w którym to akcie erekcyjnym zostały dokładnie
wymienione nieruchomości wchodzące w jego skład, wraz ze wskazaniem, które z nich stanowią własność
Skarbu Państwa, dowodzi tytułu prawnego parku narodowego do określonego gruntu Skarbu Państwa.
Stan faktyczny
WSA w Warszawie rozpoznał sprawę ze skargi Gminy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: KKU lub
Komisja) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności
nieruchomości i oddalił skargę.
W sprawie tej KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody, odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy
prawa, nieodpłatnie, z 27.5.1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości. Gmina wniosła
o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.5.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. poz. 191; dalej:
PWSamTerU).
Komisja uznała, że przedmiotowa nieruchomość 27.5.1990 r. pozostawała w zarządzie Parku Narodowego, zatem
nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. 1-3 PWSamTerU, dlatego nie stała się z 27.5.1990 r. własnością
Gminy. Komisja wyprowadziła taki wniosek po analizie akt sprawy, w szczególności ewidencji gruntów, w której
przedmiotowa nieruchomość figurowała w grupie rejestrowej XI – „drogi publiczne i inne drogi będące
w powszechnym korzystaniu”, natomiast była opisana użytkiem gruntowym Ls – „lasy”.
Komisja wskazała także, że zebrana dokumentacja w sprawie wykazała, że ww. nieruchomość znajduje się na
obszarze wymienionym w § 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 16.4.1957 r. w sprawie utworzenia
Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1957 r. poz. 114; dalej: UtwWielkPNR). Zgodnie zaś z treścią § 17
UtwWielkPNR zarząd Parku Narodowego sprawuje Dyrektor Parku mianowany przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu
Drzewnego. Dyrektor Parku, jako sprawujący ustawowy zarząd, podlegał bezpośrednio Ministrowi jako organowi
administracji specjalnej, wykonującemu zadania administracji w zakresie ochrony przyrody przy pomocy Dyrektora.
Sprawowany przez Dyrektora zarząd stanowił zdaniem Komisji nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu
cywilnoprawnym, lecz przede wszystkim tytuł administracyjnoprawny. Tym samym UtwWielkPNR to dokument
o przekazaniu państwowej jednostce organizacyjnej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w formie
przewidzianej prawem. Utworzenie rozporządzeniem Parku Narodowego, w którym to akcie erekcyjnym zostały
wymienione nieruchomości wchodzące w jego skład, wraz ze wskazaniem, które z nich stanowią własność Skarbu
Państwa, dowodzi tytułu prawnego Parku Narodowego do określonego gruntu Skarbu Państwa. W ocenie Komisji
powyższe uniemożliwia komunalizację spornego mienia na rzecz Skarżącej.
Na ww. decyzję Komisji Gmina złożyła skargę do WSA.
Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za niezasadną.
Przede wszystkim Sąd wskazał, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza
ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie PWSamTerU, tj. 27.5.1990 r. Zgodnie z treścią art. 5
ust. 1 pkt. 1 PWSamTerU, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe),
należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się
z mocy prawa w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27.5.1990 r.) mieniem właściwych gmin.
WSA nie zgodził się z jednakże z wszystkimi ustaleniami Organu co do prawa Parku do nieruchomości, wynikającego
z przyznanego mu ustawowo zarządu nieruchomością.
WSA powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 17.1.2018 r., I OSK 1694/17, 
, zgodnie
z którym: „(...) treść § 17 ust. 1 i 2 UtwWielkPNR nie dowodziła istnienia prawa zarządu dla (...) Parku Narodowego -
w rozumieniu uprawnienia prawnorzeczowego, gdyż zgodnie z treścią tej regulacji prawnej, zarząd Parku
Narodowego sprawował dyrektor, mianowany przez właściwego Ministra (§ 17 ust. 2 UtwWielkPNR), a który to
dyrektor - po myśli § 17 ust. 2 UtwWielkPNR – miał określony zakres działania a na zasadzie § 17 ust. 4
UtwWielkPNR – ponosił odpowiedzialność za całokształt działalności administracji Parku na obszarze określonym
w § 2 UtwWielkPNR oraz za majątek państwowy wchodzący w skład Parku na obszarze określonym w § 2 pkt. 1 i 2



UtwWielkPNR. Jak z powyższego więc wynika, już samo brzmienie przepisów, ujętych w § 17 UtwWielkPNR,
wskazuje, iż dotyczyły one uprawnień zarządczych dyrektora Parku a nie prawa zarządu ustanowionego na rzecz
Parku. (…) skoro z przepisów zawartych w § 17 UtwWielkPNR wynikało, iż zarząd Parku, jaki sprawował jego
dyrektor, odnosił się do całego obszaru Parku Narodowego a obszar ten obejmował nie tylko grunty, stanowiące
własność Skarbu Państwa (w § 2 UtwWielkPNR przewidziano, że w skład Parku wchodzą także nieruchomości
stanowiące własność m.in. mieszkańców określonych wsi oraz probostwa rzymsko-katolickiego) to nie można było
i z tego powodu przyjąć, że na gruntach, którymi zarządzał dyrektor Parku (czyli wszystkich gruntach wchodzących
w jego skład) mogło istnieć prawo zarządu Parku - rozumiane jako uprawnienie prawnorzeczowe”.
WSA podkreślił, że nie budzi wątpliwości to, że sporna nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych
Parku i stanowi własność państwową. W § 2 pkt 1 lit. a) UtwWielkPNR wskazano, że w skład Parku wchodzą obszary
ochrony rezerwatowej, położone w granicach Nadleśnictwa Państwowego, a wśród nich znajduję się m.in. sporna
działka.
Art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 7.4.1949 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1949 poz. 180), która obowiązywała w dacie
komunalizacji (27.5.1990 r.), mówi, że utworzenie parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady
Ministrów, wydanego na wniosek Ministra Leśnictwa. Zakresem regulacji takiego rozporządzenia objęte zostały m.in.
kwestie obszarów wchodzących w skład parku narodowego.
Rozporządzenie precyzyjnie określało nieruchomości państwowe wchodzące w skład Parku.
Powyższa okoliczność prowadzi zaś do wniosku, że wspomniane rozporządzenie stanowi dokument o przekazaniu
państwowej jednostce organizacyjnej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w formie przewidzianej
prawem. O przeznaczeniu nieruchomości do realizacji konkretnych potrzeb określonych jednostek decydowało
bowiem w tamtym okresie Państwo, określając zarazem formy prawne dostarczania nieruchomości i korzystania
z nich przez poszczególne kategorie jednostek. Utworzenie rozporządzeniem Parku Narodowego, w którym to akcie
erekcyjnym zostały dokładnie wymienione nieruchomości wchodzące w jego skład wraz ze wskazaniem, które z nich
stanowią własność Skarbu Państwa, dowodzi tytułu prawnego Parku Narodowego do określonego gruntu Skarbu
Państwa. Na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz.U. z 1991 r. poz. 127), z dniem wejścia w życie ustawy, grunt ten przeszedł w zarząd Parku.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu w odniesieniu do instytucji komunalizacji WSA w Warszawie zwrócił uwagę na fakt, że
realizacja zadań postawionych przed gminami wymagała stworzenia im odpowiednich ku temu warunków,
a zwłaszcza bazy materialnej. Temu celowi służyć miała PWSamTerU, na podstawie której gminy miały zostać
wyposażone w mienie dotychczas ogólnonarodowe (państwowe), ale tylko takie, co do którego zostały spełnione
określone ustawą przesłanki. Nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu nie spełniała warunków komunalizacji.
W dniu istotnym dla komunalizacji przedmiotowa działka pozostawała w zarządzie Parku. Sytuacji w tym względzie
nie zmienia fakt, że na przedmiotowej działce znajduje się droga.
Orzeczenie omawia ważny problem relacji praw Parku Narodowego do nieruchomości (zarządu w dacie 27.5.1990
r.), a praw gmin wynikających z ustawy komunalizacyjnej.
Orzeczenie może mieć znaczenie dla wszystkich parków narodowych, których prawo do nieruchomości zostało
potwierdzone nie tylko rozporządzeniem określającym granice parku narodowego, ale także – po 27.5.1990 r. –
decyzją o użytkowaniu wieczystym.

Wyrok WSA w Warszawie z 1.4.2022 r., I SA/Wa 1819/20, 








Orzeczenie WSA dotyczące komunalizacji ma istotne znaczenie dla relacji praw Parku Narodowego do nieruchomości oraz dla gmin. W kontekście ustawy komunalizacyjnej, decyzja ta może wpłynąć na inne parki narodowe potwierdzone zarządzaniem nieruchomościami. Wyrok WSA analizuje problematykę zarządu parków narodowych i możliwości komunalizacji.