Zasady różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego

W art. 40 ust. 9 DrPublU ustawodawca nie wymienia kryterium celowego czy czasowego dotyczącego stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W skardze Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa przy zróżnicowaniu stawek opłat. W odpowiedzi Rada Miejska w Słupsku wniosła o oddalenie skargi, argumentując ich nieuzasadnienie.

Tematyka: DrPublU, stawki opłat, zajęcie pasa drogowego, kryteria, naruszenie prawa, WSA, interpretacja prawa, uchwała, normy prawne

W art. 40 ust. 9 DrPublU wśród kryteriów różnicujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego
ustawodawca nie wymienia kryterium celowego, odnoszącego się szczegółowo do celów w jakim urządzenia
bądź obiekty zostały umieszczone w granicach pasa drogowego albo wskazującego ogólnie „cele inne” niż
opisane w treści uchwały, względnie dopuszczającego - z uwagi na określone rodzaje aktywności -
nieuzasadnione preferencje determinujące wysokość stawki opłaty, a także nie wymienia się też kryterium
czasowego (temporalnego), odnoszącego się do zajęcia pasa drogowego w danym okresie roku
kalendarzowego.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie zmiany
uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych, dla których
zarządcą jest Prezydent Miasta i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej: SamGminU) i art. 40 ust. 8 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych
(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, dalej: DrPublU).
Zmienionymi przepisami ustalono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. I tak, wskazano
stawki opłat za:
• zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią lub urządzenie ogródka przydomowego;
• zajęcie pasa drogowego pod „ogródek konsumpcyjny”;
• zajęcie pasa drogowego na cele kultu religijnego: tymczasowe ołtarze, szopka Bożonarodzeniowa, krzyże itp.;
• zajęcie pasa drogowego na cele inne;
• zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod handel;
• zajęcie pasa drogowego pod handel okazjonalny (handel w okresie Wszystkich Świętych).
Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, m.in. art. 40 ust 8 w zw. z art. 40 ust 9 pkt 1-5 DrPublU
polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i zróżnicowaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego
w oparciu o kryteria w ustawie nie przewidziane.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 8 DrPublU. Z kolei
w art. 40 ust. 9 DrPublU ustawodawca określił kryteria, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
winien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem, przy ustalaniu
stawek uwzględnia się:
1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4. rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Wskazana regulacja jest jasna, wyliczenie kryteriów ma charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest
rozszerzanie tego katalogu i zróżnicowanie stawek ze względu na kryteria przedmiotowe, podmiotowe, celowe, czy
czasowe. Tymczasem w zaskarżonej uchwale posłużono się nieprzewidzianym przez ustawodawcę kryterium celu,
a ponadto w ostatniej kolumnie także kryterium czasowym, ustanawiając stawkę za zajęcie pasa drogowego pod
handel okazjonalny w okresie Wszystkich Świętych wielokrotnie wyższą.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słupsku wniosła o jej oddalenie podnosząc, że argumenty przedstawione
w skardze są nieuzasadnione.
Stanowisko WSA

WSA wskazał na wstępie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały,
których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających
kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej
podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich
interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na
uwzględnienie.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.
Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich
zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte
upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie
w art. 40 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo
stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które mają
obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim
ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania.
Wykorzystywanie kompetencji przez organy nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji
przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby
nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany
przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji
normy upoważniającej, tj. nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy
wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny
i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie DrPublU, a więc powinna być zgodna z przepisami w niej
zawartymi.
Stosownie do treści art. 40 ust. 8 DrPublU, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały,
ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m²
pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 DrPublU, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden
dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że
w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4
i 6 DrPublU, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której
mowa w art. 40 ust. 5 DrPublU, nie może przekroczyć 20 zł.
Ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody
w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają
jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 DrPublU, a z drugiej
strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 DrPublU kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy
czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 DrPublU ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że
rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż
wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy WSA przyznał rację prokuratorowi, że ustalając
stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności Rada Miejska w Słupsku wprowadziła
nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryteria ustalania tych opłat.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według
kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie.
WSA wskazał także, że przez „rodzaj zajęcia pasa drogowego”, o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 DrPublU należy
rozumieć nie poszczególne, szczegółowo przyjęte przypadki, w których następuje zajęcie pasa drogowego na
prawach wyłączności (względnie rodzaje aktywności, urządzeń czy obiektów umiejscowionych w granicach pasa
drogowego), lecz rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 DrPublU, tj.:
1. prowadzenie robót w pasie drogowym;
2. umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej;
3. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub
potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4. zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Komentarz
WSA w Gdańsku odniósł się do problemu zakresu regulacji uchwały, wynikającego z przepisów ustawy. Prawodawca
lokalny nie może w podejmowanym akcie prawnym wskazywać na rozwiązania, których ustawa nie przewiduje.
Dotyczy to m.in. sposobu określania stawek za zajęcie pasa drogowego i ich różnicowania z uwagi na cel zajęcia.

Wyrok WSA w Gdańsku z 15.9.2022 r., III SA/Gd 1197/21,

WSA w Gdańsku uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie, wskazując na istotne naruszenie prawa przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Lokalny prawodawca nie może wprowadzać rozwiązań nieprzewidzianych w ustawie.