Zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego

Tematyka: uchylenie, rozstrzygnięcie, organ odwoławczy, zakres odwołania, decyzja, postępowanie, WSA Poznań, SKO, umorzenie, hałas, prawo administracyjne

Jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w uchylonym zakresie dotyczy tylko części decyzji organu I instancji,
to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza, gdy
odwołanie dotyczy całej decyzji. Decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania
i rozstrzygać o całości sprawy.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał skargę na decyzję SKO w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego
i uchylił zaskarżoną decyzję.
W sprawie tej Starosta decyzją określił Spółce:
1. Dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z zakładu do środowiska w odniesieniu do najbliższych terenów
zabudowy mieszkaniowo-usługowej;
2. Zobowiązał zakład do prowadzenia okresowych pomiarów hałasu raz na 2 lata, licząc od daty, w której niniejsza
decyzja stała się ostateczna w niżej określonych punktach pomiarowych oraz przekazywania ich Staroście
i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) w ciągu 30 dni od dnia zakończenia pomiaru
w porze dnia i porze nocy, ustalając jednocześnie lokalizację punktów pomiarowych.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez strony postępowania SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej
decyzji w części dotyczącej wyznaczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na poziomie LAeqD - 55 dB w porze dnia
i w tej części umorzył postępowanie I instancji. Decyzja została zaskarżona do Sądu.
Stanowisko WSA
WSA w Poznaniu uznał skargę za zasadną.
Sąd wskazał, że przepisem kompetencyjnym, na podstawie którego w niniejszej sprawie rozstrzygało SKO, był
przepis art. 138 § 1 pkt 2 KPA, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną
decyzję w całości albo w części, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza
w całości albo w części postępowanie w I instancji.
W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna
decyzja o treści nadanej przez organ II instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest
określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję, i w tym zakresie orzekł co
do istoty sprawy, oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części, i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest
zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla
zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 24.2.2021 r., I OSK 2504/20,
).
Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powyższego przepisu odnaleźć można spór, czy
w wypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji
decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Za brakiem konieczności zawarcia
takiego rozstrzygnięcia opowiedział się NSA w wyrokach z 28.9.2017 r., II GSK 3249/15,
; z 12.1.2017 r.,
I OSK 2270/16,
, czy też z 4.12.2018 r., II OSK 530/17,
.
W tej sprawie WSA podzielił drugi z zaprezentowanych poglądów: jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie
uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej,
nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego
musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie
wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu
systemowym - niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt. 2 KPA.
Istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym
rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 KPA obowiązek zamieszczenia
w decyzji przez organ rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest
odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie z zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest

jednym z najważniejszych składników orzeczenia i jego zastąpienie nie jest możliwe uzasadnieniem decyzji; nie jest
także możliwe wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane
w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie
obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób niebudzący
wątpliwości, i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to zarówno z władczego
charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony, i musi w związku z tym być
jednoznaczny i precyzyjny, jak i z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia
w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania i zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu
może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 KPA nie mogą być interpretowane jako odrębne
normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji.
W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji Organu I instancji oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania odnosi się
jedynie do części decyzji Organu I instancji. Zatem strona wnosząca odwołanie co do całości decyzji I instancji
w istocie nie otrzymała orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy
nie wiadomo, jak Organ odniósł się do pozostałej części odwołania. Zaskarżona do sądu decyzja nie zawiera
precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji, pozwalającego bez konieczności analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji
jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie orzekł organ, co powoduje wadliwość wydanej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie, SKO zobowiązane jest do prawidłowego zastosowania art. 138 § 1 KPA,
a w konsekwencji orzeczenia co do prawidłowości całości zaskarżonej decyzji.

Komentarz
WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na staranność redakcji decyzji drugoinstancyjnych. W istocie w praktyce pojawia się
problem, czy rozstrzygnięcie organu II instancji powinno odnosić się wprost do całości decyzji I instancji, czy tylko tej
części, której rozstrzygnięcie jest zmieniane. Ma to istotne znaczenie, ponieważ w przypadku kontroli instancyjnej
decyzji wówczas obie decyzje (I i II instancji) określają wspólnie sytuację prawną adresata decyzji. W omawianym
wyroku Sąd opowiedział się za poglądem, z którego wynika, że konieczne jest wypowiedzenie się organu II instancji
o całości decyzji I instancji – wynika to chociażby z faktu, że kontrola drugoinstancyjna jest kompleksowa. Oczywiście
zakres wypowiedzenia się organu odwoławczego musi być spójny z zakresem zaskarżenia.

Wyrok WSA w Poznaniu z 29.9.2022 r., II SA/Po 434/22

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na staranność redakcji decyzji drugoinstancyjnych. W istocie w praktyce pojawia się problem, czy rozstrzygnięcie organu II instancji powinno odnosić się wprost do całości decyzji I instancji, czy tylko tej części, której rozstrzygnięcie jest zmieniane. Wyrok WSA w Poznaniu z 29.9.2022 r., II SA/Po 434/22.