Jak określić wydatkowanie środków w programie opieki nad zwierzętami?
Ustawodawca określił 'sposób wydatkowania' środków finansowych jako obligatoryjny element programu opieki nad zwierzętami. W kontekście sprawy skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Wielkopolskim, WSA stwierdził nieważność uchwały z brakiem precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków na realizację programu.
Tematyka: sposób wydatkowania, program opieki nad zwierzętami, środki finansowe, nieważność uchwały, WSA, Grodzisk Wielkopolski
Ustawodawca określił 'sposób wydatkowania' środków finansowych jako obligatoryjny element programu opieki nad zwierzętami. W kontekście sprawy skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Wielkopolskim, WSA stwierdził nieważność uchwały z brakiem precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków na realizację programu.
Użyte przez ustawodawcę określenie „sposób wydatkowania” środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Stan faktyczny WSA w Poznaniu rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Wielkopolskim z 24.2.2022 r. nr XL/340/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Grodzisk Wielkopolski w 2022 r. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572, dalej: OchrZwU), polegające na braku określenia w treści § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 50.000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji, z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy, całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 OchrZwU, rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 OchrZwU (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do 31.3., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl natomiast art. 11a ust. 5 OchrZwU program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W zaskarżonej uchwale, w § 13 (Rozdział 4. Finansowanie programu) Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada określiła łączną wysokość środków na realizację uchwalonego programu na kwotę 50 000.00 zł bez przypisania konkretnych środków finansowych na poszczególne zadania określone w Programie (ust.1). W paragrafie tym wskazano też, że „środki finansowe zostaną wydatkowane na podstawie umów zawieranych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie realizacji zadań określonych w programie” (ust.2). Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. W judykaturze ukształtował się pogląd, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt „sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację” wymaga precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację „programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt”. Podkreślono, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 OchrZwU nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 OchrZwU ustawodawca użył bowiem sformułowania: „program zawiera”, co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Rada Miejska w Grodzisku Wielkopolskim w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania. Rada wskazała, że w 30.6.2022 r. Rada Miejska w Grodzisku Wielkopolskim podjęła uchwalę nr XLIV/376/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XL/340/2022 z 24.4.2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Grodzisk Wielkopolski w 2022 r. W uchwale tej zmieniono zapis §13 zaskarżonej uchwały, któremu nadano następujące brzmienie: „1. Na realizację programu przeznacza się środki finansowe w budżecie Gminy Grodzisk Wielkopolski w wysokości 50.000 zł. 2. Na poszczególne zadania programu przeznacza się środki finansowe w następującej wysokości: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt – 30.000 zł. (…).” Stanowisko WSA WSA uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 11a ust. 5 OchrZwU lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W przywołanym przepisie ustawodawca użył bowiem zwrotu imperatywnego: „program zawiera”. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Użyte przez ustawodawcę określenie „sposób wydatkowania” środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 OchrZwU pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Komentarz Omawiane orzeczenie to kolejne rozstrzygnięcie dotyczące treści uchwały w zakresie sposobu określenia i wydatkowania środków publicznych. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ponadto WSA wyraźnie wskazał, że zmiana uchwały w zaskarżonej części w trakcie trwania postępowania nie powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe – stwierdzenie nieważności przepisów uchwały powoduje jego wyeliminowanie ze skutkiem od początku, a nie jedynie od momentu dokonania zmiany. Wyrok WSA w Poznaniu z 22.9.2022 r., IV SA/Po 431/22
Zmiana uchwały przez Radę Miejską w Grodzisku Wielkopolskim potwierdziła konieczność precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami. Wyrok WSA podkreślił, że naruszenie tego wymogu prowadzi do nieważności uchwały.