Konsekwencje realizacji budowy niezgodnie ze zgłoszeniem

W przypadku realizacji budowy niezgodnie ze zgłoszeniem, organy nadzoru budowlanego mogą podjąć działania legalizacyjne lub nakazać rozbiórkę obiektu. Przypadek A.M. pokazuje, że nieprzestrzeganie przepisów może skutkować koniecznością likwidacji budynku. Sąd administracyjny potwierdził decyzję organów, wskazując na istnienie samowoli budowlanej.

Tematyka: konsekwencje, realizacja budowy, zgłoszenie, organ nadzoru budowlanego, postępowanie legalizacyjne, samowola budowlana, plan miejscowy, rozbiórka, Naczelny Sąd Administracyjny

W przypadku ustalenia, że inwestor dokonał zgłoszenia o budowie, ale ostatecznie zrealizował inwestycję
w sposób, który wiązałby się z wniesieniem sprzeciwu przez uprawniony organ czyli np. z naruszeniem
obowiązującego planu miejscowego, organ nadzoru budowlanego powinien wdrożyć postępowanie
legalizacyjne a nie naprawcze – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowanie administracyjne
W 2008 r. A.M. zgłosił zamiar posadowienia na działce, której był współwłaścicielem, parterowego wolnostojącego
budynku gospodarczego o powierzchni 24 m2. Na skutek wniosku K.M. - współwłaściciela nieruchomości, Powiatowy
Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: PINB w G.) ustalił, że budynek został zrealizowany w innej części
działki niż wskazana w zgłoszeniu. Na terenie nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego zawierający ustalenia co do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponieważ przy budowie obiektu linia ta
została przekroczona, PINB w G. uznał, że zachodziły podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.
W konsekwencji organ nakazał wstrzymanie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia
wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności wykonanego budynku
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie wykonał
w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, więc PINB w G. wydał nakaz rozbiórki budynku.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił decyzję organu I instancji, wyłącznie z powodu wskazania
nieaktualnej podstawy prawnej, i nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że
zarówno w czasie realizacji inwestycji, jak i w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, budowa
budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru budowy
właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. A.M. dokonał wymaganego zgłoszenia, organ nie
wniósł sprzeciwu, ale inwestycja została zrealizowana w innym miejscu niż podano w zgłoszeniu. PINB w G. słusznie
zastosował tryb określony w art. 49b ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej:
PrBud19), traktując budynek jako obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego zgłoszenia. Ze względu na to, że
A.M. nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie, organ był zobowiązany do nakazania rozbiórki.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagana jest
zgoda wszystkich jej współwłaścicieli a jeden z nich jej nie wyraził.
Zarzuty skargi
Inwestor wniósł skargę twierdząc, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż budynek został wykonany w warunkach
samowoli budowlanej. A.M. wskazał, że dokonał zgłoszenia budowy budynku i zrealizował objęte nim roboty, choć
z pewnym odstępstwem od zgłoszenia. W takim przypadku, nie można mówić o samowoli budowlanej i stosować tryb
legalizacyjny. A.M. dowodził, że organy powinny go przesłuchać, aby ustalić jego rzeczywisty zamiar, a zastosowanie
w tej sprawie mógłby mieć tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 PrBud19.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Jak bezspornie ustalono, finalna lokalizacja budynku
była niezgodna ze zgłoszeniem i jednoznacznie sprzeczna z postanowienia planów miejscowych obowiązujących
zarówno w dacie zgłoszenia, jak i orzekania przez organy. Sąd podkreślił, że przepisy PrBud19 nie regulują
problematyki „odstępstw od zgłoszenia”, instytucja „odstępstw” dotyczy wyłącznie projektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu
właściwego organu wyłącza, co do zasady, zastosowanie art. 49b PrBud19. Wdrożenie trybu określonego
w tej regulacji jest natomiast zasadne gdy inwestor dokonuje w istocie pozornego zgłoszenia,
z przemilczeniem okoliczności uzasadniających obligatoryjne wniesienie sprzeciwu wskazanych w art. 30
ust. 6 i 7 PrBud19. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 PrBud19 organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie
robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
lub inne przepisy. W ocenie Sądu zgłoszenie A.M. zostało dokonane w celu obejścia tej regulacji.
Postępowanie naprawcze a legalizacyjne
Odnosząc się do relacji między art. 50-51 PrBud19 (postępowanie naprawcze), a art. 49b PrBud19 (postępowanie
legalizacyjne) Sąd wyjaśnił, że postępowanie naprawcze należy stosować w razie prowadzenia robót
budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 PrBud19, czyli m.in.
z przekroczeniem granic dokonanego zgłoszenia - art. 50 ust. 1 pkt 3 PrBud19, ale tylko w takim zakresie
w jakim nie uzasadnia to wniesienia sprzeciwu. Przypadek taki miałby miejsce np. w razie budowy obiektu

większego niż 25 m2, ale mieszczącego się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu. Gdyby w tej sprawie
inwestor zgłosił budowę budynku gospodarczego w miejscu jej faktycznej realizacji, to organ zgłosiłby sprzeciw
wobec tego zamiaru. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia z analogią do wynikającej z art. 49b PrBud19
realizacji budowy „pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej”, w rezultacie
organ prawidłowo zastosował trybu legalizacyjny. Sąd podkreślił, że legalizacja jest uprawnieniem inwestora, a nie
jego obowiązkiem, dlatego organ orzeka nakaz rozbiórki jedynie wówczas gdy inwestor rezygnuje z tego uprawnienia
i nie przedłoży wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że choć skarżący w trakcie
postępowania legalizacyjnego miał możliwość wykazania zgodności budynku z planem miejscowym, to tego
nie uczynił. W rezultacie bezpośrednią przyczyną wydania nakazu rozbiórki było niewykonanie wezwania
organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że wykonanie obiektu budowlanego w innym
miejscu niż wynikające ze zgłoszenia, w okolicznościach tej sprawy, uprawnia do stwierdzenia, iż zrealizowany
budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Brak zgodności inwestycji z planem
miejscowym, niezależnie od zastosowanego trybu, czy z art. 48 i art. 49b PrBud19, czy z art. 50-51 PrBud19,
w przypadku samowoli budowlanej, wymaga wydania nakazu rozbiórki z uwagi na niemożliwość
doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA brak przesłuchania skarżącego
pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, przepisy PrBud19 nie wymagają ustalenia rzeczywistego zamiaru inwestora,
innego niż wynikający ze zgłoszenia.
Wyrok NSA z 23.8.2022 r., II OSK 1194/21,

Wydany przez Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok potwierdza konieczność przestrzegania przepisów dotyczących zgłaszania i realizacji inwestycji budowlanych. Brak zgodności z planem miejscowym może skutkować nakazem rozbiórki obiektu.