Zakres uchwały intencyjnej a obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. W przypadku niewłaściwego zakresu planu, jak w opisywanej sytuacji, może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały. Warto zauważyć, że uchwała intencyjna jest istotnym wyznacznikiem dla sporządzenia planu miejscowego, określając obszar, na którym plan ma być ustanowiony.

Tematyka: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwała intencyjna, zakres planu miejscowego, nieważność uchwały, procedura planistyczna, granice obszaru, planowanie przestrzenne

Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianą) musi być zgodny
z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania (do zmiany) planu, a w każdym razie
obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę
planistyczną.
Stan faktyczny
WSA Poznaniu rozpoznał skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kaczory z 16.7.2021 r. nr
XXI/186/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory – rejon ulicy
Słonecznej i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.
Skarżący wskazał, że zakres obszaru objętego planem miejscowym, zgodnie z uchwałą, do przystąpienia do
sporządzenia planu, został ograniczony do wybranych terenów i przedstawiony na załączniku graficznym do tej
uchwały. Analiza porównawcza załącznika graficznego do uchwały intencyjnej oraz załącznika graficznego do
zaskarżonej uchwały pokazuje, że zakresem planu objęto tereny, które wykraczają poza obszar dopuszczony przez
Radę Gminy w pierwszej z wymienionych uchwał. Wskazana zmiana granic opracowania planu była wynikiem błędu
spowodowanego objęciem finalną uchwałą terenu ogródków działkowych wchodzących w skład wcześniej
obowiązującego planu.
Autor skargi podkreślił, że uchwała intencyjna, mimo iż nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi istotny
wyznacznik, według którego plan miejscowy winien być sporządzony, określając w szczególności obszar, na którym
projektowany plan ma zostać ustanowiony.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że
wobec stwierdzenia oczywistego błędu w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, uwzględniając zarzuty organu nadzoru, Rada Gminy Kaczory podjęła uchwałę w sprawie
przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kaczory - rejon
ulicy Słonecznej, której zakres w całości obejmuje teren wadliwie przyjętego planu miejscowego, czym zainicjowała
ponowną procedurę sporządzania planu dla tego terenu. Po jej przeprowadzeniu Rada Miasta i Gminy Kaczory
podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kaczory - rejon ulicy
Słonecznej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Stanowisko WSA
W pierwszej kolejności WSA wskazał, że fakt, iż przed wydaniem wyroku przez Sąd doszło do uchylenia zaskarżonej
uchwały, nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego, gdyż uchylenie uchwały nie ma skutku
wstecznego (ex tunc), a jedynie „na przyszłość” (ex nunc), zatem nie oznacza „automatycznie” bezprzedmiotowości
orzekania. O takiej bezprzedmiotowości można by mówić, gdyby zaskarżona uchwała, następnie uchylona, nie mogła
już być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości ani przyszłości. Kwestia ta została objaśniona przez TK
w uchwale z 14.9.1994 r., W 5/94,
podjętej w odpowiedzi na pytanie RPO czy sąd administracyjny jest
uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy
podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do
stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. W ww.
orzeczeniu Trybunał dokonał ówcześnie powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej: SamGminU) i uznał, że przez uchwałę podjętą przez
organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w tym przepisie, rozumie się również
uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu
poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały
podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do
sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może
być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Pomimo (dorozumianego) uchylenia zaskarżonej uchwały, nie
ustała potrzeba weryfikacji jej zgodności z prawem, gdyż nie sposób wykluczyć, że postanowienia wprowadzonego tą
uchwałą planu miejscowego – które wszak obowiązywały przez ponad 11 miesięcy – mogą nadal znajdować

zastosowanie, np. do oceny prawidłowości wydanych ewentualnie w tym okresie, na podstawie planu, pozwoleń na
budowę.
Co do meritum sprawy, WSA wskazał, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą
stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających
z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503,
dalej: PlanZagospU). W myśl tego ostatniego przepisu: „Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu
miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie,
powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części”. Pojęcie „trybu sporządzania planu miejscowego”
(zwanego też potocznie „procedurą planistyczną”) – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności
planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do
uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na
jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie „zasad sporządzania planu miejscowego” – których przestrzeganie stanowi
przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem
(opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna
i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Sąd uznał, że Wojewoda zasadnie zarzucił, iż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający
stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Zarzut bazował na treści art. 14 ust. 1 i 2 PlanZagospU oraz na stwierdzeniu niespornego faktu, że zaskarżony plan
miejscowy swymi granicami wykracza poza granice obszaru przewidzianego do uchwalenia planu określone
w uchwale intencyjną.
W myśl art. 14 ust. 1 PlanZagospU w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego,
oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do
sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej „planem miejscowym”,
z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający
granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 PlanZagospU).
Ta tzw. uchwała intencyjna, o jakiej mowa w cytowanych przepisach art. 14 ust. 1 i 2 PlanZagospU, mimo iż nie jest
aktem prawa miejscowego, stanowi istotny wyznacznik, według którego plan miejscowy winien być sporządzony –
określając w szczególności obszar, na którym projektowany plan ma zostać ustanowiony. Konsekwencją podjęcia
uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem
tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury
planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Uchwała ta pełni
funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych
nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu
wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną.
Ewentualne wykroczenie w ramach prowadzonych przez wójta/burmistrz /prezydenta miasta prac planistycznych
poza obszar określony w części tekstowej i graficznej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, skutkowałoby
naruszeniem przepisów o właściwości poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru
objętego pracami nad planem.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA w Poznaniu przypomniał kilka ważnych kwestii związanych z oceną ważności
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
1. Zmiana planu miejscowego w kwestionowanej części w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności
uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania.
2. Uchwała wywołująca plan musi być zakresowo zgodna z planem. Uchwała intencyjna pełni ważną rolę
informacyjną o zakresie prowadzonych prac nad prawem i pozwala zainteresowanym na podjęcie właściwych
działań celem ochrony własnych interesów.
3. Naruszenie ww. reguły to istotne naruszenie prawa.

Wyrok WSA w Poznaniu z 22.9.2022 r., IV SA/Po 487/22,

Wyrok WSA wskazał na konieczność zgodności zakresu uchwały intencyjnej z treścią planu miejscowego, podkreślając istotność przestrzegania procedur planistycznych. Bezprzedmiotowość postępowania w wyniku zmiany planu w trakcie sporu o nieważność została wykluczona. Ważną rolę pełni uchwała intencyjna jako informacja dla zainteresowanych o zakresie prac nad planem.