Odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi

Tematyka: odszkodowanie, nieruchomość, droga, postępowanie administracyjne, organy administracji publicznej, wyrok NSA, Konstytucja RP

W toku postępowania mającego na celu ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod
budowę drogi organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie decydować, czy części składowe
nieruchomości stanowią własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Dlatego
odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela powinno obejmować pełną wartość tej
nieruchomości.
Postępowanie administracyjne
Nieruchomość należąca do A.Ś. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i przeznaczona pod rozbudowę drogi,
a byłemu właścicielowi przyznano odszkodowanie w wysokości ponad 28,5 tys. zł. Kwota ta obejmowała również
wartość odtworzeniową części jezdni i wjazdu umieszczonych na działce. Zobowiązany do wypłaty odszkodowania
Prezydent Miasta B. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody, dowodząc, że fragment jezdni i wjazd nie są częścią
składową tej działki, tylko drogi stanowiącej własność Skarbu Państwa. A.Ś. nie poniósł nakładów na budowę jezdni
i wjazdu, dlatego wysokość odszkodowania powinna być niższa. Prezydent Miasta B. twierdził, że ma tu
zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit, wynikający z treści art. 151 KC. W rezultacie właścicielem
fragmentu jezdni i wjazdu pozostaje inwestor, który wybudował drogę.
Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy
z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 176; dalej: InwDrogPublU) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się
odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 4 pkt. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) wynika, że nieruchomości gruntowa składa się z gruntu wraz
z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ocenie
Organu operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, nie zawiera żadnych
nieprawidłowości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że naniesienia budowlane w postaci jezdni oraz wjazdu
stanowią część składową działki należącej poprzednio do A.Ś. Zatem ich wartość uwzględniono przy określaniu
wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi działki. Organ odwoławczy podkreślił, że wycenie nie
podlega jezdnia oraz wjazd rozumiane jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. W ocenie Sądu Organ nieprawidłowo zaliczył do
kwoty odszkodowania wartość elementów drogi. Pomimo tego, że inwestor umieścił fragmenty tej budowli na cudzym
terenie, to nie można ich uznać za część składową działki, podlegającą wycenie przy ustaleniu odszkodowania za
nieruchomość. Uznanie, że odszkodowanie należy się za nakłady, które nie zostały poniesione przez beneficjenta
odszkodowania, prowadziłoby do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela działki.
W świetle Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyrażenia interesu
publicznego i prywatnego, dlatego odszkodowanie powinno być ekwiwalentne, co odnosi się nie tylko do osoby
byłego właściciela, ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro
właściciel nie poniósł nakładów na budowę wjazdu i jezdni, to brak jest podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu
wysokości należnego odszkodowania spornej kwoty stanowiącej ich równowartość.
Ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość
NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jak wyjaśniono, nieruchomości niezbędne do realizacji inwestycji
polegającej na budowie drogi krajowej stają się własnością Skarbu Państwa, a w zamian dotychczasowym
właścicielom przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 InwDrogPublU wysokość odszkodowania
ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji
drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości
odszkodowania. Konieczne jest przy tym uwzględnienie pełnego zakresu prawa własności istniejącego
w określonej dacie, czyli obejmującego grunt oraz jego części składowe. NSA stwierdził, że brak jest
regulacji prawnych, które pozwalałyby części składowe nieruchomości gruntowej w postaci jezdni czy
wjazdu traktować jako własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Nie ma zatem
prawnej możliwości, aby na podstawie art. 18 ust. 1 InwDrogPublU wyłączyć z odszkodowania należnego
dotychczasowemu właścicielowi gruntu kwoty odpowiadającej wartości powyższych części składowych
wywłaszczonej nieruchomości.
Organ nie może zastępować sądu cywilnego

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wynikająca z art. 48 KC zasada superficies solo cedit, zgodnie z którą rzecz
trwale połączona z gruntem stanowi własność właściciela gruntu, nie ma charakteru absolutnego i doznaje
przełamania m.in. w art. 151 KC. Przepis ten nie przewiduje jednak automatycznego przejścia zajętej części
nieruchomości na własność podmiotu, który dokonał przekroczenia granicy działki, ani automatycznej wypłaty
odszkodowania czy ustanowienia służebności gruntowej. Zastosowanie art. 151 KC uzależnione jest od woli i decyzji
właściciela, na którego grunt wkroczył inwestor. W przepisie tym dano możliwość wytoczenia roszczenia, jednak dla
wystąpienia określonych skutków wymagane jest wydanie orzeczenia przez sąd powszechny (zob. wyrok NSA
z 7.2.2022 r., I OSK 768/19,
).
NSA stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają organom administracji publicznej uprawnienia do
zastępowania sądów powszechnych i samodzielnego decydowania o roszczeniu właściciela nieruchomości,
której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego
urządzenia. Organ nie może sam zdecydować, że określony składnik trwale połączony z gruntem, co do
którego dotychczasowy właściciel nie podjął działań na gruncie art. 151 KC, powinien zostać wyłączony spod
działania zasady superficies solo cedit. Skoro więc obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wyłączenia
z wartości nieruchomości rzeczy stanowiących części składowe tych nieruchomości bez orzeczenia sądu
powszechnego, to słuszne odszkodowanie w rozumieniu Konstytucji RP powinno obejmować pełną wartość tej
nieruchomości odpowiadającej wartości utraconych praw. NSA zaznaczył jednak, że po zakończeniu tego
postępowania jego strony mogą dokonać wzajemnych rozliczeń, zarówno dobrowolnie, jak i w postępowaniu przed
sądem cywilnym.
Wyrok NSA z 29.9.2022 r., I OSK 2273/19

NSA w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, podtrzymując decyzję dotyczącą ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z uzasadnieniem, organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego decydowania o roszczeniach właścicieli nieruchomości, których granice zostały przekroczone przy inwestycjach. Konstytucyjne pojęcie słusznego odszkodowania wymaga uwzględnienia pełnej wartości utraconych praw nieruchomości.