Opróżnienie a wyłączenie budynku z użytkowania

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste. Postępowanie administracyjne dotyczyło nakazu wyłączenia budynku z użytkowania ze względu na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone przez WSA w Warszawie, który uznał sprzeczność z prawem budowlanym.

Tematyka: opróżnienie, wyłączenie budynku z użytkowania, decyzja administracyjna, prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, rażące naruszenie prawa, postępowanie administracyjne, WSA, NSA

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy
naruszenie to jest oczywiste. Nie jest dopuszczalne opieranie się na okolicznościach ocennych, np.
możliwym rozumieniu pojęć „opróżnienia” i „wyłączenia budynku z użytkowania”, które zasadniczo nie ma
znaczenia dla skutków wydania nakazu z art. 68 pkt. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021
r. poz. 2351; dalej: PrBud).
Postępowanie administracyjne
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB w G.) po trzykrotnych oględzinach dwurodzinnego
budynku mieszkalnego położonego na dwóch działkach nakazał właścicielkom, W.G. i D.M., wyłączenie budynku
z użytkowania. Organ wskazał, że stan techniczny obiektu, w tym stwierdzone ubytki w pokryciu dachu i jego
konstrukcji, popękane ściany dobudówki, spróchniałe deskowanie stropu, stwarza niebezpieczeństwo zawalenia się
budynku, a jego dalsza eksploatacja w obecnym stanie technicznym stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia
ludzkiego. D.M., właścicielka jednej z działek, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Twierdziła, że dotyczy ona dwóch niezależnych budynków, będących częściami składowymi dwóch różnych działek
stanowiących odrębną własność. D.M. dowodziła, że należący do niej budynek jest w lepszym stanie technicznym niż
ten położony na sąsiedniej działce, dlatego orzeczenie wyłączenia budynku z użytkowania nie powinno jej dotyczyć.
Dodatkowo wskazał, że zakwestionowana decyzja jest niewykonalna, gdyż jej budynek zamieszkuje matka, która nie
otrzyma lokalu zastępczego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił uwzględnienia wniosku, a Główny Inspektor Nadzoru
Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Wbrew twierdzeniem D.M. nie można uznać, że decyzja PINB w G.
rażąco narusza prawo. Nakaz dotyczy jednego obiektu budowlanego, który nie może być użytkowany z uwagi na
stan techniczny. Ponieważ części budynku są własnością D.M. i W.G., decyzja została skierowana do obu
właścicielek. Organ wskazał też, że o niewykonalności decyzji nie świadczy subiektywne przekonanie o braku
możliwości zapewniania lokalu zastępczego osobie zamieszkującej budynek.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie uchylił decyzje Organów obu instancji, uznając, że będący przedmiotem sporu nakaz pozostaje
w oczywistej sprzeczności z art. 68 pkt. 1 PrBud. Na podstawie tej regulacji, w razie stwierdzenia potrzeby
opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem,
organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać w drodze decyzji na podstawie protokołu oględzin,
właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub
części budynku z użytkowania. Jeśli więc budynek jest faktycznie zamieszkały, to organ nadzoru budowlanego
powinien orzec o jego opróżnieniu, a jeśli nie przebywają w nim ludzie - organ nakazuje wyłączenie obiektu
z użytkowania. Skoro część budynku położona na działce D.M. w dniu orzekania przez PINB w G. była zamieszkana
przez matkę strony, to organ powinien orzec o nakazie opróżnienia budynku. Zdaniem Sądu rodzaj orzeczonego
nakazu ma bezpośredni wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej lokatorów budynku. W przypadku gdy należy
opróżnić lokal w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, lokatorowi przysługuje na podstawie
odrębnych przepisów prawo do lokalu zamiennego, a obowiązek jego zapewnienia oraz pokrycia kosztów
przeprowadzki spoczywa na gminie. Brak wydania nakazu opróżnienia budynku, w sytuacji gdy obiekt taki jest
zamieszkały, może skutkować odmową przyznania lokalu socjalnego osobom, które na skutek orzeczenia
o wyłączeniu budynku z użytkowania utracą miejsce zamieszkania. Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenie wywołuje
doniosłe skutki prawne zarówno dla skarżącej, jak i dla lokatora należącej do niej części budynku.
Rażące naruszenie prawa
NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 KPA zasady trwałości
ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak: pewność prawa, zaufanie
do państwa, czy ochrona praw nabytych. Dlatego wyeliminowanie ostatecznej decyzji w oparciu o wskazaną
w art. 156 § 1 pkt. 2 KPA przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko
w okolicznościach bezspornych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA decydują
łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje
ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z 27.10.2015 r., II OSK 397/14,
). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią
rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. NSA podkreślił, że podstawą żądania
stwierdzenia nieważności decyzji może być działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a nie

odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą więc
świadczyć okoliczności ocenne, takie jak możliwe rozumienia pojęć „opróżnienia” i „wyłączenia budynku
z użytkowania”.
Skutki opróżnienia budynku i wyłączenia budynku z użytkowania
NSA wyjaśnił, że opróżnienie budynku oraz jego wyłączenie z użytkowania to dwa różne obowiązki. Dla ustalenia, że
spełniony został obowiązek wyłączenia z użytkowania, wystarczy stwierdzenie, iż w obiekcie nie przebywają ludzie.
Natomiast obowiązek opróżnienia budynku dotyczy sytuacji, gdy jest on zamieszkany i oznacza też m.in.
konieczność usunięcia przedmiotów znajdujących się w budynku. Jednak podkreślane przez Sąd I instancji
rozróżnienie pojęć nie ma zasadniczo znaczenia dla skutków wydania nakazu z art. 68 pkt. 1 PrBud.
Niezależnie od rodzaju nakazu organ jest zobowiązany do przesłania decyzji podmiotowi zobowiązanemu do
zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów zawartych w ustawie z 21.6.2001 r.
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 172). Obie formy nakazu wynikające z art. 68 pkt. 1 PrBud polegają bowiem na niemożności zamieszkiwania
budynku mieszkalnego z uwagi na jego zły stan techniczny, który powoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia
ludzkiego, ponieważ bezpośrednio grozi zawaleniem. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że o ile obowiązek
wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, to zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest
gmina. Wydanie decyzji w trybie art. 68 pkt. 1 PrBud pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do
dostarczenia lokalu zamiennego. NSA wskazał, że ustalenie, czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów
odrębnych, i kto jest jego adresatem, nie jest elementem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym.
W ocenie NSA kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156
§ 1 KPA.
Wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 1475/21

NSA ostatecznie uchylił zaskarżony wyrok, argumentując, że rażące naruszenie prawa wymaga oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków decyzji. NSA podkreślił, że w przypadku spornych decyzji nie można opierać się na ocennych interpretacjach pojęć, takich jak "opróżnienie" czy "wyłączenie budynku z użytkowania".