Przekształcenie a przetworzenie informacji publicznej

Nakład pracy i koszty związane z udzieleniem informacji publicznej nie przesądzają o jej charakterze. Pracochłonność i koszty mogą decydować o przekształceniu lub przetworzeniu informacji. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Klubu od wyroku WSA w Krakowie dotyczącego odmowy udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się informacji o wydatkach Klubu na kajaki, obozy kajakowe i zawody. Klub odmówił udzielenia informacji, uzasadniając to koniecznością przetworzenia danych i brakiem istotności dla interesu publicznego. Sprawa trafiła do WSA w Krakowie, który uznał, że informacje nie były przetworzone. NSA oddalił skargę kasacyjną, wskazując na konieczność analizy wniosku o udzielenie informacji publicznej i podjęcia odpowiednich działań przez organ. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno być szczegółowe i wyczerpujące, z uwzględnieniem konkretnej sprawy.

Tematyka: informacja publiczna, przetwarzanie informacji, udostępnienie informacji publicznej, NSA, WSA, odmowa udzielenia informacji, uzasadnienie decyzji, przekształcenie informacji, analiza wniosku, interes publiczny

Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane
z jej udzieleniem nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty, czy przetworzony.
Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy
kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). To te czynniki wskazują na to, czy
nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, czy jej przetworzenie.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Klubu od wyroku WSA w Krakowie z 29.10.2020 r., II SA/Kr 890/20,
,
w sprawie ze skargi na decyzję Klubu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd oddalił skargę
kasacyjną.
W sprawie tej WSA w Krakowie uchylił decyzję Klubu oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu
w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący-wnioskodawca zwrócił się do Klubu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zadał następujące
pytania:
1. Jakie kwoty Klub przeznaczył na zakup kajaków i innego sprzętu (wiosła, kaski itp.) w poszczególnych latach
swojej działalności, z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków
publicznych?;
2. Jakie kwoty Klub przeznaczył na obozy i wyjazdy kajakowe w poszczególnych latach swojej działalności,
z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?;
3. Jakie kwoty Klub przeznaczył na udział w różnego rodzaju zawodach w poszczególnych latach swojej
działalności, z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?.
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 DostInfPubU Klub wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej
istotności uzyskania żądanych informacji dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania,
bowiem informacje żądane na podstawie wniosku stanowiły tzw. informacje przetworzone.
Wnioskodawca doprecyzował swój wniosek i podniósł jednocześnie, że żądane informacje nie stanowiły informacji
przetworzonych, zwłaszcza wobec faktu zawężenia ram czasowych wnioskowanych z 26 lat (1994-2020) do 4 lat
(2016-2020).
Decyzją wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 DostInfPubU Klub
odmówił udostępnienia informacji publicznych zawartych we wniosku, z uwagi na fakt, że informacje te stanowiły tzw.
informacje publiczne przetworzone, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności udostępnienia
tychże informacji dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji podano, że za statusem tych informacji – jako informacji przetworzonych – przemawiały
następujące okoliczności: konieczność ich wyodrębnienia, analizy, zestawienia, przetworzenia w ramach zbiorów
informacji; nieodzowność poniesienia przez Klub znacznych kosztów osobowych i finansowych, które nie dają się
pogodzić z bieżącymi działaniami Klubu; brak tych informacji w chwili złożenia wniosku, w zakresie, jakim
wnioskodawca tego oczekuje; konieczność utajnienia danych chronionych przez prawo (np. danych osobowych).
Klub wskazał, że sporządzanie wspomnianych przez wnioskodawcę zestawień, sprawozdań, raportów, analiz,
rozliczeń etc. nie jest jego prawnym obowiązkiem.
Sprawa trafiła do WSA w Krakowie, który uznał, że Organ nie wykazał, by żądane informacje dotyczące rodzajów
i wysokości otrzymanych środków publicznych, kwot pochodzących ze środków publicznych wydatkowanych na
zakup sprzętu, kwot przeznaczonych ze środków publicznych na obozy i wyjazdy kajakowe, kwot pochodzących ze
środków publicznych przeznaczonych na udział w zawodach, w latach 2016-2019, miały charakter informacji
przetworzonej.
Zdaniem Sądu Organ nie dokonał wnikliwej analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro
twierdził, że do udostępnienia informacji konieczna byłaby anonimizacja dokumentów. Treść wniosku nie obejmowała
bowiem żądania udostępnienia dokumentów źródłowych. Organ nie dokonał również wnikliwej oceny tego, czy

wnioskujący żądał we wszystkich przypadkach sum określonych kwot otrzymanych lub wydatkowanych na określony
cel, czy żądał wykazu kwot szczegółowych. Okoliczność ta również może mieć wpływ na kwalifikację informacji
publicznej jako informacji przetworzonej. Jeśli podmiot posiada w swoich zasobach objęte wnioskiem dane, i celem
udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie, to co do zasady nie można przyjąć, że zsumowanie
powoduje wytworzenie nowej informacji. O ceny, czy żądana informacja w konkretnym przypadku ma charakter
przetworzony, organ nie może ograniczać wyłącznie do analizy treści wniosku o udostępnienie informacji
publicznej, lecz powinien odnieść ją do przedmiotu swojej działalności, rodzaju podejmowanych działań i ich
zakresu, w tym posiadanych dokumentów.
Klub zaskarżył wyrok do NSA.
Stanowisko NSA
Oddalając skargę kasacyjną, NSA wskazał, że wpłynięcie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej
zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana
informacja jest informacją publiczną, oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności
będzie zatem wymagało przejrzenia posiadanych przez organ zasobów dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania
tych dokumentów, dokonania ich selekcji, anonimizacji oraz analizy pod względem treści. Tego rodzaju działania są
jednak zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym,
czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną.
Przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego. Niewystarczające jest natomiast
zaangażowanie nawet znacznych sił i środków, lecz mających charakter jedynie techniczny. Wniosek
o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie
tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych (a następnie
wyszukanych) informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy
posiadanych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków,
itp.
Uzasadnienie decyzji
W przypadku gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez
niego prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to konieczność szczegółowego
przedstawienia okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich
jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania
i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy
też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić
wykonywanie przypisanych mu zadań.
Klub sportowy w żaden sposób nie uzasadnił odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Powoływanie się w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na orzecznictwo sądów administracyjnych
w zakresie informacji przetworzonej, bez przeniesienia tych rozważań na konkretną sprawę i wykazania
zindywidualizowanych przesłanek takiej odmowy, nie stanowi wyczerpującego uzasadnienia tej decyzji.
Zaprezentowane uzasadnienie jest na tyle generalne, że może odnosić się do każdej sprawy. Dopiero bowiem
zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji związanych z żądanymi dokumentami umożliwiłoby
Sądowi ocenę, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego nie można wykluczyć w kontrolowanej
sprawie. Wymaga to jednak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji
publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 KPA, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Komentarz
NSA w omawianym wyroku zwrócił uwagę – po raz kolejny zresztą – na kilka ważnych kwestii związanych
z udostępnieniem informacji publicznej:
1. Przygotowanie informacji publicznej to nie zawsze jej przekształcenie. Przetworzeniem nie jest zwyczajne
sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów, szczególnie gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia
przygotowania przez organ żądanej informacji;
2. Za informację przetworzoną nie można również uznać takiej informacji, której wytworzenie nie wymusza
analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu, według
określonych kryteriów, czyli nie jest konieczna szczególnie intelektualna praca osoby odpowiadającej na
wniosek;
3. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w przepisach KPA,
dotyczące treści uzasadnienia. Nie może ono być pozorne - musi ściśle odnosić się do konkretnej sprawy.

Wyrok NSA z 21.10.2022 r., III OSK 5557/21,

NSA podkreślił, że przetworzenie informacji publicznej wymaga zaangażowania intelektualnego, a nie tylko środków technicznych. Organ odmawiający udostępnienia informacji powinien przedstawić w uzasadnieniu konkretne okoliczności uzasadniające decyzję. NSA zaznaczył, że sporządzenie spisu dokumentów czy zsumowanie danych nie zawsze oznacza przetworzenie informacji. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji musi spełniać wymogi KPA, a jej uzasadnienie musi być adekwatne do konkretnej sprawy.