Informacje publiczne dotyczące przebudowy linii średnicowej

Dokumenty związane z wykonaniem umowy w ramach zamówienia publicznego i udostępnianie informacji publicznej to istotne kwestie regulowane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Sprawa dotyczy koncepcji wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie, która ma kluczowe znaczenie dla inwestycji i komfortu pasażerów. Skarga skierowana przez J.K. dotyczyła braku jawności dokumentów związanych z realizacją umowy publicznej i została rozpatrzona przez WSA w Warszawie oraz NSA.

Tematyka: informacje publiczne, koncepcja, przebudowa linii średnicowej, umowa publiczna, dokumenty publiczne, jawność, transparentność, nadzór społeczny, dostęp do informacji, ustawodawstwo

Dokumenty związane z wykonaniem umowy w ramach realizacji zamówienia publicznego powinny być
udostępnione na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). Kilkuwariantowa koncepcja wstępnej przebudowy linii
kolejowej wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny służy organowi
do realizacji zadania publicznego.
Wniosek o udostępnienie koncepcji wstępnej przebudowy linii średnicowej
J.K. wystąpił do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie koncepcji wstępnej
przebudowy linii średnicowej w Warszawie. Organ poinformował wnioskodawcę, że dokument objęty podaniem nie
stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów DostInfPubU, choć został przygotowany w ramach zamówienia
publicznego na sporządzenie dokumentacji projektowej dla inwestycji. Jednak okoliczność, że umowa zawarta na
podstawie ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843; dalej: ZamPublU) jest
jawna i jej treść podlega udostępnieniu nie oznacza, iż dokumenty związane z realizacją tej umowy podlegają
udostępnieniu w trybie DostInfPubU.
Zarzuty skargi
J.K. wniósł skargę na bezczynność organu, wskazując, że do zadań wykonawcy dokumentacji projektowej należy
m.in. przygotowanie wstępnej koncepcji modernizacji, która ma stanowić podstawę do przygotowania szczegółowego
projektu budowlanego. Od kształtu koncepcji wyjściowej zależeć będzie nie tylko ostateczny efekt inwestycji, lecz
także zakres utrudnień dla pasażerów w czasie przebudowy. Skarżący podkreślił, że w tej sprawie chodzi
o inwestycję ze środków publicznych, której wartość będzie wynosić miliardy złotych, dlatego należy zapewnić pełną
transparentność całego procesu oraz umożliwić nadzór społeczny nad wydatkowaniem środków publicznych.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie oddalił skargę, uznając, że dokument objęty wnioskiem nie stanowi informacji publicznej
w rozumieniu art. 1 ust. 1. w zw. z art. 6 DostInfPubU. Koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej nie jest
jednolita, zawiera po kilka wariantów realizacji poszczególnych elementów przedsięwzięcia. Do inwestora będzie
należał ich wybór i akceptacja, możliwe też, że zaproponowane rozwiązania będą podlegały dalszym modyfikacjom
z przyczyn niezależnych od inwestora. Sąd podzielił stanowisko Organu, że koncepcja ma charakter pomocniczy
wykorzystywany w procesie decyzyjnym, nie jest natomiast dokumentem ostatecznym, w jakikolwiek sposób
wiążącym czy oficjalnym. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skoro w art. 139 ust. 3 ZamPublU wprost
wskazano, że umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie
przewidzianym w DostInfPubU, to a contrario informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają
udostępnieniu w tym trybie.
Dokumenty zawierające informację publiczną i dokumenty wewnętrzne
NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu
wyroku wyjaśniono, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych,
a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do
innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych
i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dostęp do informacji publicznej obejmuje
wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe, jak i nieposiadające waloru oficjalności.
Udostępnieniu nie podlegają jedynie dokumenty wewnętrzne, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz
uzgadnianiu stanowisk, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter
organizacyjny i porządkowy. Jednak w ocenie NSA żądanego dokumentu nie można zaliczyć do takich dokumentów
wewnętrznych.
Dokument objęty wnioskiem służy organowi do realizacji zadania publicznego, a pomimo tego, że zawiera
kilka wariantów, to ma charakter oficjalny. O jego kwalifikacji nie może przesądzać to, że ma on charakter
pomocniczy czy kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Dokument ten został wykonany w ramach
realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny za środki publiczne, i będzie stanowił podstawę
projektu budowlanego. NSA podkreślił, że przebudowa linii średnicowej w Warszawie jako zadanie publiczne była
planowana już od wielu lat. Dotyczy ona linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów, zaś koszt tej
inwestycji jest wyjątkowo wysoki. Inwestycja budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne nie tylko ze względów
spełniania potrzeb pasażerów czy przydatności poszczególnych rozwiązań, lecz także zasadności ponoszenia

kosztów ich wykonania. Dlatego konieczne jest zapewnienie transparentności procesu inwestycyjnego oraz
umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych.
Jawność umowy oraz związanych z nią dokumentów – rozbieżność w orzecznictwie
NSA wskazał, że w orzecznictwie na gruncie art. 139 ust. 3 ZamPublU prezentowane są dwa odmienne stanowiska.
Jeden pogląd opiera się na założeniu, że skoro w tym przepisie jako jawny dokument wskazano jedynie umowę
o zamówienie publiczne, to nie można twierdzić, iż dokumenty związane z jej wykonaniem również podlegają
udostępnieniu. NSA wskazał jednak, że podziela drugi pogląd, zgodnie z którym skoro dokumenty związane
z wykonaniem umowy stanowią rezultat prowadzonego w trybie jawnym postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, to powinny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w DostInfPubU.
Konsekwencją jawności zawartej umowy w sprawie zamówienia publicznego powinna więc być jawność
dokumentów wytworzonych na jej podstawie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest obecnie obowiązująca ustawa
z 11.9.2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1710; dalej: PrZamPubl), w której
ustawodawca nie powielił poprzednio obowiązującego rozwiązania z art. 139 ust. 3 PrZamPubl.
NSA podkreślił, że uregulowania DostInfPubU mają bezpośrednie zastosowanie wobec wszystkich sytuacji
związanych z udostępnianiem informacji, które ze względu na podmiot i przedmiot spełniają przesłankę
przekazywania wiedzy publicznej. Wyjątkiem są przepisy samodzielnie i odrębnie określające czynności
związane z procesem udostępniania informacji o sprawach publicznych, którym ustawodawca przyznaje
pierwszeństwo w art. 1 ust. 2 DostInfPubU. Skoro więc w ZamPublU brak jest regulacji odnoszącej się do
udostępniania zawartości dokumentów związanych z wykonaniem umów o zamówienie publiczne, powstałych po
zawarciu tych umów, to zasady dostępu do treści tych dokumentów określają przepisy DostInfPubU.
Wyrok NSA z 28.9.2022 r., III OSK 1853/21,

NSA podkreślił konieczność jawności dokumentów związanych z wykonaniem umowy o zamówienie publiczne oraz ich udostępnianie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sprawa ta ma istotne znaczenie dla zapewnienia transparentności procesu inwestycyjnego oraz nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych. Wyrok NSA z 28.9.2022 r. potwierdza konieczność udostępnienia dokumentów związanych z realizacją umowy publicznej.