Wszczęcie postępowania w sprawie kontroli legalności wykonanych robót budowlanych

Tematyka: wszczęcie postępowania, roboty budowlane, legalność, postępowanie administracyjne, interes prawny

O ile przepisy nie wyłączają wszczęcia postępowania na wniosek, nie ma żadnych podstaw, aby ograniczyć
wszczęcie postępowania w sprawie danego rodzaju poprzez przyjęcie zasady oficjalności, czyli wszczęcie
z urzędu. Jeśli roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków
określonych w pozwoleniu na budowę, nie można wykluczyć interesu prawnego właściciela nieruchomości
do złożenia wniosku o doprowadzenie tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Postępowanie administracyjne
I.K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) o wszczęcie z urzędu
postępowania w sprawie gazociągu wysokiego ciśnienia, jej zdaniem posadowionego niezgodnie z ustaleniami
decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę. Twierdziła, że w trakcie realizacji inwestycji doszło do przeniesienia
gazociągu w stosunku do zaprojektowanego przebiegu o kilkanaście metrów w głąb należącej do niej działki, co
spowodowało ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Organ poinformował I.K. o braku podstaw do
wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie. I.K. wniosła odwołanie, jednak Organ II instancji
stwierdził jego niedopuszczalność, uznając, że pismo PINB w W. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma
charakter jedynie informacyjny. Jest to dokument urzędowy, który nie posiada charakteru władczego rozstrzygnięcia
organu, oraz nie przesądza o prawach i obowiązkach stron. W konsekwencji pismo to nie podlega ocenie w trybie
instancyjnym.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie oddalił skargę I.K. Sąd uznał, że odwołanie skarżącej nie dotyczyło decyzji administracyjnej,
a pisma zawierającego informację o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Postępowanie
administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie art. 61a § 1 KPA organ administracji
wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą
stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte. W ocenie Sądu przepis ten należy stosować
jedynie do rozstrzygania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie indywidualnej, a nie do postępowań
wszczynanych z urzędu. Jeżeli więc organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania
z urzędu, to wystarczy pisemne poinformowanie podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania, a pismo to
nie podlega kontroli organu II instancji.
Wszczęcie postępowania administracyjnego: Z urzędu czy na wniosek?
NSA uchylił wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie, uznając za zasadny zarzut naruszenia art.
61 § 1 KPA. Regulacja ta przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego: na
żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa
materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale
i niejednokrotnie określają, czy w danym przypadku postępowanie jest wszczynane na wniosek, czy
z urzędu. Natomiast art. 61 § 2 KPA przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, nawet gdy
przepis prawa wymaga wniosku strony. W sytuacji gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia
postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. NSA wskazał,
że co do zasady przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce
obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie, wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Natomiast ustalenie
sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień następuje w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek.
W różnych postępowaniach, np. dotyczących procesu budowlanego, gdzie występuje wiele stron, mogą one mieć
sprzeczne interesy, np. inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Wówczas jeden z podmiotów może domagać się wszczęcia postępowania, którego rezultatem może być nałożenie
obowiązków na inny podmiot.
Weryfikacja legalności prowadzonych robót budowlanych na wniosek właściciela nieruchomości
Skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na podstawie art. 50 i 51 ustawy
z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud). Przepisy te nie regulują trybu
wszczęcia postępowania. NSA stwierdził, że jeżeli przepis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia
postępowania na wniosek, to nie ma żadnych podstaw, aby ograniczyć tę możliwość wyłącznie do wszczęcia
postępowania z urzędu. Jeśli jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to
nie można jej tego prawa pozbawić. Skierowanie do jednostki pisma o braku podstaw do wszczęcia postępowania

z urzędu pozbawia ją wszelkich praw procesowych, w szczególności prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia
w toku instancji, a następnie na drodze sądowej. NSA zaznaczył, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50
i 51 PrBud, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób
trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wszczyna postępowanie z dniem jego doręczenia
organowi nadzoru budowlanego. W ocenie NSA nie można wykluczyć interesu prawnego właściciela nieruchomości
do złożenia wniosku o doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy zostały one
wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro pismo skarżącej stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania
w sprawie kontroli przez Organ nadzoru budowlanego legalności wykonanych robót budowlanych, to pismo PINB
w W. należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 KPA.
O rodzaju aktu decyduje bowiem charakter sprawy oraz treść przepisu, który jest podstawą działania organu
uprawnionego do załatwienia sprawy - nie zaś jego nazwa lub forma. NSA wskazał, że pismo PINB w W. zawiera
niemal wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 KPA poza pouczeniem, czy i w jakim
trybie służy na nie zażalenie. Jednak brak ten nie przesądza w żaden sposób o kwalifikacji tego pisma jako
postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które podlega zgodnie z art. 61a § 2 KPA weryfikacji w toku
instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WINB w W. powinien więc merytorycznie rozpoznać
zażalenie I.K. na postanowienie PINB w W.
Wyrok NSA z 30.8.2022 r., II OSK 2753/19,

NSA uchylił wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 1 KPA. Regulacja ta przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego: na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i niejednokrotnie określają, czy w danym przypadku postępowanie jest wszczynane na wniosek, czy z urzędu.