Ponowne wyznaczenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej

Tematyka: opłata legalizacyjna, PINB, inwestorzy, umorzenie należności, termin uiszczenia, postępowanie administracyjne

Po negatywnym rozpatrzeniu przez Ministra Finansów odwołania inwestorów od decyzji odmawiającej
umorzenia należności, PINB powinien wyznaczyć im nowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Wniosek taki można wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 § 1
KPA i art. 9 KPA, którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu
rozbiórki obiektu budowlanego.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie po rozpoznaniu skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego (dalej: WINB) w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz
utrzymaną nią w mocy decyzję Organu I instancji.
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego (dalej: PINB), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez
Skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, polegających na rozbudowie budynku inwentarskiego
o budynek chłodni mleka, postanowieniem z 21.9.2020 r. (zmienionym postanowieniem z 11.1.2021 r. i z 31.3.2021
r.) nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji.
Inwestorzy wykonali w terminie nałożone obowiązki. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów PINB ostatecznym
postanowieniem z 21.6.2021 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł i wyznaczył 7-dniowy termin do jej
uiszczenia.
Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2351; dalej: PrBud) w zw. z art. 25 ustawy z 13.2.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ZmPrBud20), w związku z nieuiszczeniem w terminie opłaty
legalizacyjnej, decyzją z 28.1.2022 r. PINB nakazał inwestorom niezwłocznie dokonać rozbiórki przedmiotowej
chłodni mleka.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący skierowali sprawę ze
skargą do WSA.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez Skarżących, że rozbudowa budynku gospodarczego
o chłodnię mleka powstała w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnym zatem było wszczęcie i prowadzenie przez
Organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 PrBud. Poza sporem pozostaje
także, że ostatecznie została rozstrzygnięta kwestia obowiązku uiszczenia przez Skarżących opłaty legalizacyjnej
jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest skutkiem braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
W sprawie pozostaje bezsporne, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji Skarżący nie uiścili opłaty legalizacyjnej,
mimo że Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu wniosku Skarżących na podstawie art. 67a § 1 pkt 3
ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540; dalej: OrdPU) oraz art. 49c ust. 1 PrBud
odmówił umorzenia w całości 2 opłat legalizacyjnych (w tym ustalonej w niniejszej sprawie) nałożonych na
zobowiązanych w łącznej wysokości 50.000 zł, a WSA w Warszawie wyrokiem z 7.6.2022 r., VII SA/Wa 353/22,
, oddalił ich skargę na decyzję Ministra Finansów, utrzymującą w mocy decyzję Organu I instancji
w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy PINB powinien ponownie wezwać inwestorów do
uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Pełnomocnik Skarżących zarzucił bowiem temu Organowi, że po negatywnym
rozpatrzeniu przez Ministra Finansów odwołania Skarżących od decyzji odmawiającej umorzenia należności PINB
powinien wyznaczyć Skarżącym nowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
W art. 49c ust. 1 PrBud do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 PrBud i art. 49b ust. 4 PrBud,
w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III
OrdPU, z zastrzeżeniem, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Zgodnie zaś z art. 49c ust. 2 PrBud złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 OrdPU, powoduje zawieszenie
postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b PrBud do dnia rozstrzygnięcia
wniosku.
W rozpoznawanej sprawie PINB nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale powstrzymał się
z wydaniem decyzji kończącej postępowanie aż do ostatecznego zakończenia sprawy w przedmiocie umorzenia
opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów wydał bowiem ostateczną decyzję w tym przedmiocie 20.12.2021 r.
Natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy PINB wydał 28.1.2022 r., więc ponad miesiąc po
wydaniu ostatecznej decyzji odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej.
W obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB z 21.9.2021 r., którym wyznaczono 7-dniowy termin do
uiszczenia przedmiotowej opłaty. Termin ten uległ zawieszeniu na mocy art. 49c ust. 2 PrBud. Po ustaniu przyczyny
zawieszenia to od woli inwestorów zależało, czy opłatę tę uiszczą. Trzeba mieć bowiem na względzie, że jej zapłata
jest dobrowolna. Do uznania strony należy to, czy doprowadzi do zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez
zapłatę opłaty legalizacyjnej, czy też usunie skutki samowoli budowlanej w sposób nakazany przez organ. Biorąc pod
uwagę dobrowolny charakter tej opłaty, organy nadzoru budowlanego nie mogą narzucać stronie sposobu
doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez wymaganie od niej zapłaty opłaty
legalizacyjnej. Jeżeli strona dobrowolnie jej nie uiści, to wówczas własnym działaniem doprowadza do sytuacji,
w której obowiązkiem organu staje się orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu, który powstał w wyniku samowoli
budowlanej. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne
nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie
podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu
budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Adresat ostatecznej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej
samodzielnie decyduje o uiszczeniu tej opłaty i uniknięciu w ten sposób wydania decyzji o rozbiórce samowolnie
wzniesionego obiektu budowlanego, względnie o jej nieuiszczaniu. Skutki prawne ostatecznej decyzji odmawiającej
umorzenia (względnie udzielenia innych ulg w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej) zależą zatem wyłącznie od osoby
będącej adresatem tej decyzji, jak i orzeczeń wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym. Skoro postanowienie
w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie dotyczy ani nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty, ani stwierdzenia istnienia
takiego obowiązku, to w PrBud nie ma podstawy prawnej do tego, aby wymagać od organu ponownego wyznaczania
terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Sąd wskazał, że znane jest mu stanowisko prezentowane w orzecznictwie (wyrok WSA we Wrocławiu z 5.12.2018 r.,
II SA/Wr 637/18,
; wyrok WSA w Olsztynie z 11.2.2020 r., II SA/Ol 982/19,
), że nieuwzględnienie
wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje potrzebę wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru
budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Wniosek taki można wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 § 1 KPA i art.
9 KPA, którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu
budowlanego. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego
z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych
ugruntowane jest stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą
sankcją za naruszenie przepisów PrBud, i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie
przez organ nadzoru, że nie ma prawnej możliwości legalizacji i przywrócenia obiektu budowlanego do stanu
zgodnego z prawem, uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Komentarz
Omawiane orzeczenie wyraża stanowisko o istotnym znaczeniu zasad postępowania administracyjnego dla różnego
rodzaju spraw, m.in. dla sprawy o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Jeżeli adresat obowiązku uiszczenia opłaty
legalizacyjnej ubiegał się o jej umorzenie, to termin na uiszczenie opłaty uległ zawieszeniu. Brak korzystanego
rozstrzygnięcia o umorzeniu opłaty powinien skutkować przypomnieniem obowiązanym o możliwości uiszczenia
opłaty, by uniknąć nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sankcja w tej postaci jest bowiem najdalej idąca, a organ
miał możliwość – przekazując stosowną informację – doprowadzić do zalegalizowania spornego budynku.

Wyrok WSA w Olsztynie z 4.10.2022 r., II SA/Ol 528/22,

Omawiane orzeczenie wyraża stanowisko o istotnym znaczeniu zasad postępowania administracyjnego dla różnego rodzaju spraw, m.in. dla sprawy o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Jeżeli adresat obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej ubiegał się o jej umorzenie, to termin na uiszczenie opłaty uległ zawieszeniu. Brak korzystanego rozstrzygnięcia o umorzeniu opłaty powinien skutkować przypomnieniem obowiązanym o możliwości uiszczenia opłaty, by uniknąć nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sankcja w tej postaci jest bowiem najdalej idąca, a organ miał możliwość – przekazując stosowną informację – doprowadzić do zalegalizowania spornego budynku.