Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki

Z samej istoty decyzji administracyjnej cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Stanowisko WSA w Warszawie postanowieniem z 29.6.2022 r. wstrzymał wykonanie decyzji GIF z 2.2.2022 r. w sprawie ze skargi P.G. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Punktu Aptecznego.

Tematyka: cofnięcie zezwolenia, prowadzenie apteki, decyzja administracyjna, konsekwencje, wstrzymanie wykonania, NSA, WSA, GIF

Z samej istoty decyzji administracyjnej cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki (punktu aptecznego)
wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. znaczną
szkodę i trudne do odwrócenia skutki.
Stanowisko WSA w Warszawie
Postanowieniem z 29.6.2022 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora
Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 2.2.2022 r. w sprawie ze skargi P.G. (dalej: Skarżący) w przedmiocie cofnięcia
zezwolenia na prowadzenie Punktu Aptecznego. WSA w Warszawie podzielił stanowisko Skarżącego, zgodnie
z którym konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Punktu Aptecznego będzie zaprzestanie prowadzenia
tej działalności gospodarczej, co zrodzi skutki zarówno na gruncie zawodowym (lokalowe, personalne, wizerunkowe),
jak i rodzinnym (spadek dochodów). Powyższe mogą być trudne do odwrócenia, ponieważ dotychczas zatrudniony
personel (farmaceuci) może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, zaś lokal, w którym dotąd prowadzony był Punkt
Apteczny, może zostać wynajęty innemu podmiotowi, co utrudni ponowne uruchomienie. Jego prowadzenie wymaga
bowiem zatrudniania osób cieszących się szczególnym zaufaniem podmiotu prowadzącego taki Punkt Apteczny,
a także przystosowanego do tego lokalu, który będzie spełniał szczególne wymogi nałożone przez prawo.
Konsekwencje w postaci utraty kontrahentów i klientów mogą być także trudne do odwrócenia. Zakończenie
prowadzenia działalności może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania
z usług Punktu Aptecznego, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności.
Zażalenia dotyczące środka ochrony tymczasowej
Na przedmiotowe postanowienie zażalenia wnieśli GIF oraz Prokurator Regionalny we Wrocławiu. W ocenie ww.
Organów Skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania Zaskarżonej
Decyzji, a WSA w Warszawie oparł podjęte rozstrzygnięcie na okolicznościach o charakterze ogólnikowym,
wskazującym na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. Tymczasem powołanie się na normalne
następstwa wykonania decyzji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postaci
wstrzymania jej wykonania. Ponadto wskazano, że skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać
zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania, muszą dotyczyć bezpośrednio
Skarżącego, a nie osób trzecich.
Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej
W pierwszej kolejności NSA zwrócił uwagę na przepisy prawa znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie
i wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu
wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia
znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania
zaskarżonego aktu, sąd administracyjny powinien uwzględnić zarówno okoliczności podane we wniosku, jak
i wynikające z akt sprawy, i ocenić, czy występują przesłanki wymienione w art. 61 § 3 PostAdmU.
Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na
stronie skarżącej.
Następnie NSA podkreślił, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub
czynności jest zamknięty, a sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie, jeżeli:
1. Zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub
2. Spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W tym kontekście NSA wskazał, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia „znaczna szkoda” lub „trudne do
odwrócenia skutki” wymagają konkretyzacji przez samego wnioskodawcę. Możliwość udzielenia skarżącemu ochrony
tymczasowej uzależniona jest zatem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych
w przepisie skutków wykonania decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 PostAdmU dotyczą zdarzeń przyszłych
będących spodziewanym rezultatem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy
to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki.
Stanowisko NSA

W zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie uznał, że Skarżący uprawdopodobnił możliwość wystąpienia
przesłanek z art. 61 § 3 PostAdmU. Mając na uwadze przytoczony powyżej stan prawny, NSA podzielił tę ocenę.
Zdaniem Sądu argumenty powołane przez Skarżącego pozwalały na dokonanie oceny, że w sprawie istnieją
podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak podkreśla się
w orzecznictwie - wbrew twierdzeniom GIF - z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki
(punktu aptecznego) wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania
decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia
działalności skarżący straci wpływy ze sprzedaży leków oraz zaburzona zostanie jego płynność finansowa
(postanowienie NSA z 14.10.2021 r., II GZ 327/21,
).
Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie Punktu Aptecznego może również spowodować dla
Skarżącego skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że Skarżący, będąc zmuszony do zaprzestania
prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanego w Zaskarżonej Decyzji Punktu
Aptecznego, stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Zatem
Skarżący utraci zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu takiej
dzielności. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty
kontrahentów i klientów, w szczególności pacjentów realizujących recepty. Wobec powyższego w ocenie NSA
uzasadnienie wniosku w sposób wystarczający uprawdopodobniało przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania
Zaskarżonej Decyzji. W tym miejscu NSA jeszcze raz podkreślił, że możliwość udzielenia stronie ochrony
tymczasowej uzależniona jest od uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia niebezpieczeństwa
wystąpienia skutków wykonania decyzji, wskazanych w art. 61 § 3 PostAdmU.
Zdaniem NSA na gruncie niniejszej sprawy - wbrew twierdzeniom GIF - nie można było również nie uwzględnić
okoliczności wpływających na inne osoby niż Skarżący (postanowienie NSA z 3.6.2022 r. II GZ 159/22,
).
Powyższej oceny nie mogła także zmienić argumentacja PR odnosząca się do okoliczności stanowiących podstawę
wydania decyzji o cofnięciu Skarżącemu zezwolenia na prowadzenie Punktu Aptecznego. NSA podkreślił, że na
etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej
zasadności decyzji wydanej w sprawie. Zatem okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania nie mogły
podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony
tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie
jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem, może doprowadzić
do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom Skarżącego (postanowienie NSA z 27.6.2019 r. II GZ
121/19,
).
Ze wskazanych powodów NSA oddalił obydwa zażalenia wniesione w sprawie.

Komentarz
Uwzględniając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, NSA skoncentrował się na zagadnieniu prowadzenia
działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu punktu aptecznego, a także jej specyfiki. Na prowadzenie tego
rodzaju działalności potrzebne jest bowiem zezwolenie wydawane przez Wojewódzkiego Inspektora
Farmaceutycznego. Ustawodawca przewiduje również sytuacje uzasadniające cofnięcie uprzednio udzielonego
zezwolenia. Jak podkreślił NSA w analizowanym rozstrzygnięciu, wykonanie takiej decyzji już z samej jej istoty wiąże
się z wyrządzeniem znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków (zarówno po stronie podmiotu, któremu cofa
się ww. zezwolenia, jak i po stronie innych osób). Tym samym realizują się przesłanki uzasadniające przyznanie
ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania takiej decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA oraz NSA
mamy z nią do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II GZ 405/22

NSA skoncentrował się na zagadnieniu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu punktu aptecznego, a także jej specyfiki. Realizują się przesłanki uzasadniające przyznanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania takiej decyzji administracyjnej. Stanowisko NSA w analizowanej sprawie potwierdziło konieczność wstrzymania wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki.