Czego może dotyczyć skarga na bezczynność organu?

Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone formy działania organów administracji publicznej. W publikacji omówiono przypadek skargi na bezczynność Wójta Gminy w związku z brakiem dostępu do danych przestrzennych. WSA w Poznaniu odrzucił skargę, argumentując brakiem podstaw do jej rozpatrzenia. Analiza przypadku podkreśla konieczność konkretnej skonkretyzowanej formy działania organu zgodnie z przepisami prawa.

Tematyka: skarga na bezczynność organu, organ administracji publicznej, skarga administracyjna, WSA Poznań, dostęp do danych przestrzennych, prawo administracyjne

Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach
prawne formy działania organów administracji publicznej. Nie dotyczy ona zatem sytuacji, w których
obowiązek organu ma jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim
organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji bądź też zmiany sposobu
publikacji udostępnionych informacji.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia danych
przestrzennych i postanowił odrzucić skargę.
W sprawie tej Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy
w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu
do danych przestrzennych na temat „zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt. 2 i 3,
a także § 7 pkt. 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26.10.2020 r.
w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1916), w zw. z art. 67a-67c ustawy z 27.3.2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
503; dalej: PlanZagospU) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z 4.3.2010 r. o infrastrukturze informacji
przestrzennej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 214).
W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że Organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych
miejscowych planów Gminy (mpzp), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami, gdyż zbiór ten nie zawiera
dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu
powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.
Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez burmistrza dostępu do danych przestrzennych: „zagospodarowanie
przestrzenne” zgodnie z przepisami prawa pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez
usługi danych przestrzennych.
Ponadto nieudostępnianie przez Organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje
konieczność ponoszenia przez Skarżącą wielokrotnie wyższych nakładów w ramach prowadzonej działalności
gospodarczej.
Stanowisko WSA
Na wstępie WSA wskazał, że z przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy taka skarga
podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU).
Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 PostAdmU kontrola działalności administracji publicznej przez sądy
administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na działania wyraźnie tam wskazane.
Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na
określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej. W przepisach tych zaś wymieniono
te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są to:
decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo
kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt. 1-3
akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Przedstawione uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko
w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa, zobowiązane będą do wydania decyzji lub
określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU,
a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w terminie przewidzianym prawem.
WSA wskazał, że w sprawie należało ocenić, czy z uwagi na treść żądania Wójt Gminy zobowiązany był wydać akt
lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego
Organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU.

Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU, powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie)
obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą
wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania,
który powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek
między ustaleniem bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością
realizacji takiego uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z 22.2.2012
r., I OSK 194/12,
).
Akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli
zawiera pięć elementów:
1. nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem;
2. charakteryzuje się podwójną konkretnością, a więc jest skierowany do konkretnego adresata znajdującego się
w określonej, jednostkowej sytuacji porwanej
3. posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej'
4. skierowana jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt'
5. dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju aktów możemy zaliczyć
m.in. czynności materialno-techniczne, akty rejestracji lub wykreślenia z rejestru.
Organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art.
67a-67c PlanZagospU, co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami
ustawy z 4.3.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Nie wydaje więc w tym
zakresie żadnego aktu ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego
podmiotu.
Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim
organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji bądź też zmiany sposobu
publikacji informacji już udostępnionych. Adresatami tej czynności są: w odniesieniu do planów
zagospodarowania przestrzennego województwa - marszałek województwa, a w odniesieniu do studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji - wójt (burmistrz, prezydent
miasta). Dodatkowo czynność ta powoduje jedynie, iż informacje zostaną zamieszczone w zbiorach danych
przestrzennych i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego
uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim, który można byłoby opisać jako
kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.
Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też
czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej. Nie
istnieje też przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów
danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający
z przepisów ustawy nie rodzi w tym przypadku uprawnień po stronie skarżącej. W przypadku rejestrów, zbiorów czy
baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności
stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Komentarz
W omawianym wyroku WSA w Poznaniu wyjaśnił bardzo szczegółowo istotę skargi na bezczynność. Nie może ona
dotyczyć każdej działalności organu, ale takiej, która jest dostatecznie skonkretyzowana przepisami prawa poprzez
dookreślenie formy działania. Nadto dla wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu takiego niedziałania konieczne
jest wykazania związku pomiędzy obowiązkiem organu a uprawnieniem skarżącego do uzyskania określonych
wyników działania organu.

Postanowienie WSA w Poznaniu z 25.10.2022 r., IV SAB/Po 136/22,

W omawianym wyroku WSA w Poznaniu szczegółowo wyjaśniono istotę skargi na bezczynność organu, podkreślając konieczność skonkretyzowania formy działania organu przez przepisy prawa. Zaskarżenie niedziałania wymaga wykazania związku między obowiązkiem organu a uprawnieniem skarżącego. Publikacja stanowi cenny materiał dla osób zainteresowanych tematyką administracji publicznej i prawa administracyjnego.