Informacja publiczna co do zasady jest nieodpłatna
Koszty dodatkowe ponoszone przez organ związane z udostępnianiem informacji publicznej muszą być ściśle uzasadnione i nie mogą pokrywać się z kosztami związanymi z obowiązkiem publikacji informacji publicznych. NSA rozpoznał skargę kasacyjną w sprawie opłaty za informację publiczną, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący modyfikował wniosek o udostępnienie informacji, a organ ustalił dodatkowe koszty za udostępnienie dokumentów. Skarżący zwrócił się o wyjaśnienie kryteriów naliczenia kosztów i wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym ustaleniu kosztów udostępnienia informacji publicznej.
Tematyka: informacja publiczna, koszty dodatkowe, udostępnianie informacji, opłata za informację publiczną, skarga kasacyjna, NSA, Dostęp do Informacji Publicznej, koszty udostępnienia informacji, Biuletyn Informacji Publicznej, bezpłatny dostęp
Koszty dodatkowe ponoszone przez organ związane z udostępnianiem informacji publicznej muszą być ściśle uzasadnione i nie mogą pokrywać się z kosztami związanymi z obowiązkiem publikacji informacji publicznych. NSA rozpoznał skargę kasacyjną w sprawie opłaty za informację publiczną, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący modyfikował wniosek o udostępnienie informacji, a organ ustalił dodatkowe koszty za udostępnienie dokumentów. Skarżący zwrócił się o wyjaśnienie kryteriów naliczenia kosztów i wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym ustaleniu kosztów udostępnienia informacji publicznej.
Koszty dodatkowe ponoszone przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą pokrywać się z kosztami (choćby osobowymi) związanymi z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w BIP. Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej. Muszą więc zamykać się wyłącznie w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a ponadto nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby nie wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 6.3.2019 r., II SA/Lu 929/18, , w sprawie ze skargi na akt Prezydenta Miasta Zamość z 7.9.2018 r. w przedmiocie opłaty za informację publiczną. Sąd uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W sprawie tej Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów kontroli zewnętrznych przeprowadzonych w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Zamość w latach 2012-2017, oraz w pierwszym kwartale 2018 r. Jako sposób udostępnienia informacji we wniosku wskazano wersję elektroniczna na CD. Organ poinformował, że przewidywane koszty udostępnienia informacji żądanej we wniosku wynoszą 1.407,94 zł i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku. Skarżący zmodyfikował treść powyższego wniosku, wskazując, że rezygnuje z protokołów kontroli z lat 2012 i 2013 oraz zwrócił się o wyliczenie wysokości kosztów udostępnienia żądanych dokumentów – odrębnie w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej. Organ ustalił, że dodatkowe koszty za udostępnienie wskazanych przez Skarżącego protokołów kontroli zewnętrznych wynoszą 1.029,44 zł - w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej oraz 808,74 zł - w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji papierowej. Skarżący poinformował Organ, że prosi o przekazanie mu kserokopii żądanych dokumentów. Wezwał jednocześnie Organ do wyjaśnienia, na podstawie jakich kryteriów zostały naliczone powyższe koszty. Organ przedstawił Skarżącemu dokładny wykaz protokołów kontroli objętych żądaniem udostępnienia, a następnie przekazał mu komplet kopii wspomnianych dokumentów. Skarżący wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym ustaleniu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Odpowiadając na wezwanie, Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że udostępnienie żądanych przez skarżącego dokumentów wymagało poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia oraz koniecznością przekształcenia informacji. Jak wyjaśnił Organ, wysokość tych kosztów wynika z obszerności żądanej dokumentacji źródłowej, której udostępnienie wymagało usunięcia danych wrażliwych (zanonimizowania). Ponadto ustalone koszty uwzględniają dodatkowy koszt materiałów biurowych, a także koszt zaangażowanych środków osobowych, wyliczony jako iloczyn ustalonej przez organ ilości godzin pracy potrzebnych do przygotowania żądanych dokumentów i przyjętej stawki wynagrodzenia za godzinę pracy. Organ stwierdził jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego koszty osobowe mogą być traktowane jako dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej. Przygotowanie na wniosek skarżącego wymaganego zestawienia zakłóciło normalny tok pracy urzędu i utrudniło wykonywanie przypisanych zadań statutowych, a więc wygenerowało dodatkowy, wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania, koszt udostępnienia informacji publicznej, który poniósł Organ. Nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami wysokości opłaty, wnioskodawca wniósł do Sądu skargę. WSA w Lublinie oddalił skargę. W ocenie Sądu, w związku ze wskazanym we wniosku zakresem żądania oraz sposobem udostępnienia informacji, należało obciążyć skarżącego opłatą za udzielenie informacji publicznej, a koszty przygotowania informacji na wniosek zostały przez organ prawidłowo udokumentowane. Sąd podkreślił, że w sprawie nie było kwestionowane, że dokumenty obejmowały 89 protokołów kontrolnych, liczących łącznie 1266 stron. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Stanowisko NSA Sąd uznał skargę kasacyjną za zasadną. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) realizacja obowiązków określonych w DostInfPubU w zakresie udostępniania informacji publicznej odbywa się poprzez ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), oraz ich udostępnianie w trybie wnioskowym. Wskazany w art. 10 ust. 1 DostInfPubU tryb wnioskowy dotyczy informacji, która nie została udostępniona w BIP. Logiczną konsekwencją realizacji obowiązku publikacji informacji publicznej w BIP jest zwolnienie organu z obowiązku udostępnienia takiej informacji na wniosek. Tryb wnioskowy dotyczy zatem wyłącznie tych sytuacji, w których organ musi zrealizować żądanie udostępnienia posiadanych informacji publicznych, których nie miał obowiązku publikować w BIP. Jednak brak realizacji obligatoryjnego udostępnienia informacji publicznej w BIP prowadzi do sytuacji, w której skuteczną formą uzyskania dostępu do informacji publicznej jest wystąpienie z żądaniem udostępnienia jej w trybie wnioskowym. Z tego względu pierwszorzędne znaczenie ma zatem ustalenie, czy informacja objęta wnioskiem w ogóle podlegała udostępnieniu w BIP. Nie pozostaje to bowiem bez znaczenia dla oceny prawidłowości wyliczenia ewentualnie powstałych dodatkowych kosztów związanych z udostepnieniem informacji publicznej na wniosek. Gdy dochodzi do udostępniania informacji publicznej na wniosek - z zachowaniem formy i sposobu udostępnienia wskazanych we wniosku - może powstać konieczność wyliczenia i pobrania kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tak stanowi treść art. 15 ust. 1 DostInfPubU. Dodatkowe koszty, o których mowa w tym przepisie, powstają na skutek realizacji żądanego sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata uzależniona jest zatem od realizacji konkretnego żądania wniosku i jest następstwem określonego sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Art. 15 ust. 1 DostInfPubU stanowi o możliwości, a nie obowiązku pobrania opłaty w tym zakresie. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, Sąd uznał, że: „Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 DostInfPubU, gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku, formy lub sposobu jej udzielenia”. Stanowisko to jest zasadniczo prawidłowe. Jednak koszty dodatkowe ponoszone przez organ muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą pokrywać się z kosztami (choćby osobowymi) związanymi z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w BIP. Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej, a więc muszą zamykać się wyłącznie w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a także nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby nie wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie może bowiem zwalniać się z ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznej w BIP, a w konsekwencji nie może zastępować kosztów ustalaniem opłaty w ramach dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Komentarz W omawianym wyroku NSA wskazał wyraźnie, że zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Analizując zagadnienie poprawności pobrania opłaty za udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest uprzednie zbadanie, czy wniosek nie odnosi się do informacji, które podlegały upublicznieniu w BIP organu. Od tego ustalenia zależy bowiem uznanie, jakie rzeczywiście koszty dodatkowe mógł ponieść organ w związku z udostępnieniem informacji. Jeżeli organ zaniechał dopełnienia obowiązku publikacji informacji w BIP, to nie może przerzucać na wnioskodawcę kosztów przygotowania informacji na wniosek. Nie są bowiem dodatkowe koszty działania organu – w takiej sytuacji ustalenie opłaty pokrywającej koszty wytworzenia informacji jako kosztu dodatkowego związanego z udostępnieniem informacji publicznej nie może obejmować kosztów osobowych organu. Wyrok NSA z 21.10.2022 r., III OSK 1550/21,
Wyrokiem NSA uznano skargę kasacyjną za zasadną, podkreślając konieczność uzasadnienia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Zgodnie z Dostępem do Informacji Publicznej, opłaty za udostępnienie informacji muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą obejmować kosztów związanych z publikacją informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej.