Termin zaskarżenia decyzji ZRID liczy się od daty dokonania obwieszczenia

Publikacja omawia kwestię terminu zaskarżenia decyzji ZRID, wskazując na znaczenie obwieszczenia publicznego i doręczenia zawiadomienia. NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, podtrzymując stanowisko Sądu I instancji. Istota sporu dotyczyła biegu terminu odwoławczego dla stron innych niż inwestor oraz interpretacji art. 11f ust. 3 InwDrogPublU i art. 49 KPA.

Tematyka: Termin zaskarżenia, zawiadomienie o decyzji, obwieszczenie publiczne, InwDrogPublU, art. 49 KPA

Stosownie do art. 11f ust. 3 InwDrogPublU doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi
wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres
wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia
o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 KPA.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 23.5.2019 r., VII SA/Wa 3082/18,
,
w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd oddalił tę
skargę kasacyjną.
W sprawie tej Starosta decyzją z lipca 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi
gminnej.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od ww. decyzji Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia
odwołania. Powołując się na art. 11f ust. 3 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176; dalej: InwDrogPublU), podkreślił, że decyzję
doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Jedynie dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od
dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są
o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 InwDrogPublU. Ogłoszenie to
następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto takie obwieszczenia powinny
być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych
tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające
obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji. Jak stwierdził Wojewoda, w niniejszej sprawie obwieszczenie
o wydaniu decyzji Starosty zostało najpóźniej ogłoszone w lipcu 2018 r., a więc przewidziany w art. 49 KPA 14-
dniowy termin, skutkujący doręczeniem decyzji Starosty, upłynął w lipcu 2018 r. Termin na wniesienie odwołania (art.
129 § 2 KPA) od decyzji Starosty upłynął więc w sierpniu 2018 r., natomiast odwołanie Skarżącego zostało nadane
w placówce pocztowej we wrześniu 2018 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, WSA w Warszawie przypomniał wynikające ze InwDrogPublU zasady
doręczania (inwestorowi) i zawiadamiania stron o wydanej na jej podstawie decyzji. Sąd wskazał, że poza
inwestorem pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne
ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 InwDrogPublU. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie
wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi,
w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie
lokalnej. Poza tym ustawodawca w art. 11f ust. 3 InwDrogPublU nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego
zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub
użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie to nie wywołuje skutków
procesowych dla ustalenia daty z doręczenia decyzji. Jak podkreślił Sąd I instancji, nie można więc domniemywać,
że zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji – posiada ono jedynie walor informacyjny.
Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom
i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych skutkami prawnymi tej decyzji, związana jest natomiast
z publicznym zawiadamianiem o jej wydaniu. Domniemywa się, że doręczenie decyzji tym osobom następuje po
upływie czternastu dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu i od tego dnia należy liczyć kolejny termin –
czternaście dni na złożenie odwołania.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną, wskazując m.in. na obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 3
InwDrogPublU w zw. z art. 49 KPA, wskutek jego niewłaściwego zastosowania. Polegało ono na przyjęciu, że
skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu
decyzji poprzez obwieszczenie, gdy przepis tak nie stanowi. Warunkiem skuteczności domniemanego prawnie
doręczenia decyzji jest dokonanie obwieszczenia publicznego oraz doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na
prawidłowy adres katastralny, co nie miało miejsca w sprawie (nieskuteczne doręczenie na błędny adres).
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 11f ust. 3 InwDrogPublU
termin na wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w odniesieniu do strony
innej niż inwestor, należy liczyć od dnia doręczenia tej stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wskazany
w katastrze nieruchomości, czy też termin ten rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło
publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (art. 49 § 2 KPA).
Wskazane wyżej zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 27.2.2017 r.,
II OPS 2/16,
. Zgodnie z tą uchwałą, stosownie do art. 11f ust. 3 InwDrogPublU, doręczenie
dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na
realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób
skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 KPA.
Zatem doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres
wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż
inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 KPA w zw. z art. 129 § 2 KPA, termin na wniesienie odwołania
rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, NSA podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji,
zgodnie z którym termin na wniesienie odwołania przez Skarżącego upłynął w sierpniu 2018 r. Wówczas upływał 14-
dniowy termin liczony od lipca 2018 r., w którym doręczono decyzję Starosty w trybie art. 49 KPA. W takim przypadku
wniesienie przez Skarżącego odwołania we wrześniu 2018 r. obligowało Wojewodę do wydania postanowienia
stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 KPA).
W ocenie NSA bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku
istotnie nie wynika, aby Sąd I instancji odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego odebrania przez
Skarżącego zawiadomienia o wydaniu decyzji przez Starostę. NSA wskazał, że prawidłowo sporządzone
uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie musi obejmować szczegółowego odniesienia się
przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji. Wystarczające jest, że sąd
ten odniesie się do wszystkich zagadnień istotnych z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu
administracyjnego. W niniejszej sprawie, skoro termin do wniesienia odwołania przez Skarżącego powinien być
liczony od dnia doręczenia decyzji Starosty w trybie publicznego obwieszczenia (art. 49 KPA), to bez znaczenia dla
rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania było to, czy zawiadomienie o wydaniu tej decyzji
zostało doręczone skarżącemu na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości. Wspomniane doręczenie
nie miało bowiem znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania przez Skarżącego.

Komentarz
W omawianym wyroku NSA odwołał się do stanowiska wyrażonego wcześniej w uchwale NSA z 27.2.2017 r., II OPS
2/16,
, i nie znalazł podstaw do odstąpienia od wyrażonych tam argumentów. NSA odniósł się także do
sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem NSA wykładnia
art. 11f ust. 3 InwDrogPublU dokonana w ww. uchwale jest zgodna z przywołanym przepisem Konstytucji RP.
Wynikający z art. 11f ust. 3 zd. 2 InwDrogPublU dodatkowy obowiązek („ponadto wysyłają”) wysłania zawiadomienia
dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji nie jest równoznaczny z doręczeniem
decyzji, które następuje w formie obwieszczenia (wyrok NSA z 11.3.2022 r., I OSK 988/21,
).
Zawiadomienie o wydaniu decyzji ZRID ma charakter jedynie informacyjny. Kluczowe znaczenie dla biegu terminu do
złożenia odwołania ma regulacja art. 49 KPA.

Wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 3101/19,

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że termin na odwołanie zaczyna bieg po publicznym obwieszczeniu decyzji. Wyrok NSA nawiązał do wcześniejszej uchwały, nie poddając jej w wątpliwość. Zdaniem NSA zawiadomienie o decyzji ZRID ma charakter informacyjny, a kluczowe znaczenie ma regulacja art. 49 KPA.