Informacja publiczna prosta i przetworzona - próba odróżnienia

Suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, gdy ilość danych wymaga zgromadzenia z różnych źródeł, angażując znaczne środki i zasoby. Decyzja WSA we Wrocławiu dotycząca odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej została utrzymana w mocy. Orzecznictwo wskazuje na trudności z odróżnieniem informacji przetworzonej od prostej, przy czym istotny jest szeroki zakres wniosku i nakłady czasu oraz pracy konieczne do jej wytworzenia.

Tematyka: informacja publiczna, informacja prosta, informacja przetworzona, WSA we Wrocławiu, NSA, orzecznictwo sądowe, definicja, odróżnienie, nakłady czasu i pracy, analizy sądów administracyjnych

Suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku
wymaga ich zgromadzenia (poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte), a ilość
informacji prostych (konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku) jest znaczna i angażuje
po stronie organu środki oraz zasoby niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania.
Rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu
WSA we Wrocławiu wyrokiem z 27.4.2021 r., IV SA/Wr 403/20,
, oddalił skargę R.S. (dalej: Skarżący) na
decyzję Prezesa Sądu Okręgowego (dalej: Organ) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Stan faktyczny sprawy
Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz
z uzasadnieniami zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s, które zostały wydane w 2016 r.
Organ poinformował Skarżącego, że ww. informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust.
1 pkt 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: DostInfPubU)
i wezwał go do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie wskazał, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie samodzielnie dokona oceny, czy
w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych
informacji publicznych.
Skarżący, ustosunkowując się do wezwania podał, że nie zgadza się z dokonaną przez Organ kwalifikacją
zawnioskowanych danych jako informacji publicznej przetworzonej. Jego zdaniem anonimizacja orzeczeń,
dokonywana za pomocą systemu komputerowego nie może świadczyć o konieczności przetworzenia informacji
publicznej.
Decyzją Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a w motywach ww. rozstrzygnięcia
podkreślił, że realizacja wniosku Skarżącego będzie pracochłonna i czasochłonna oraz wymaga znacznego
zaangażowania sił i środków. Należy ustalić wykaz spraw w żądanym okresie, sprawdzić, czy wyrok został
zaskarżony, a jeżeli tak to wskazać również sygnaturę akt, przygotować skany wyroków wraz z uzasadnieniami,
dokonać ich anonimizacji, a następnie nagrać je na płytę CD i przesłać. Wymienione czynności zaangażowałyby
środki osobowe (pracownicy wydziałów orzeczniczych) oraz finansowe (nadgodziny) organu inne niż te, które są
wykorzystywane w jego bieżącej działalności.
Decyzja ta została utrzymana w mocy.
Z uzasadnienia WSA we Wrocławiu
W motywach podjętego rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się na praktyczną
trudność z wyznaczeniem granicy między informacją przetworzoną, a informacją prostą. Problem pojawia się, gdy
wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie
dwa odmienne poglądy.
1. Wedle pierwszego, nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi
organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może
decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia, a więc charakteru takiej informacji
nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji.
Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań
angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się
w informację przetworzoną.
2. Z kolei, zgodnie z drugim poglądem obecnie dominującym, który w pełni podziela WSA we Wrocławiu -
w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może
przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia
poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna
dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie organu środki
i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wedle tego stanowiska także suma informacji
prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ,
czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego

konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania
podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie
informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU. Nadto, jak wynika z orzecznictwa, przy ocenie
zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych
informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego
wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także
wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do
rozstrzygania spraw o różnym charakterze.
Zdaniem WSA we Wrocławiu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez Skarżącego
informację do kategorii informacji przetworzonych, zaś realizacja wniosku Skarżącego wiązałaby się, po pierwsze, ze
stworzeniem nowego zbioru informacji, a po drugie, z podjęciem szeregu czasochłonnych czynności, które
zakłóciłyby normalne funkcjonowanie pracy Organu i utrudniłyby realizację przypisanych mu zadań.
Informacja publiczna: prosta a przetworzona
NSA w pierwszej kolejności wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej oscylują faktycznie wokół uznania, że informacje,
o których udostępnienie wnosił Skarżący we wniosku z 21.1.2020 r., tj. wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami
zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s, które zostały wydane w 2016 r. mają charakter
informacji prostej, a nie - jak przyjął to WSA we Wrocławiu - informacji przetworzonej.
W tym kontekście NSA wskazał, że - jak prawidłowo przyjął WSA we Wrocławiu - ustawodawca, używając w art. 3
ust. 1 pkt 1 DostInfPubU, pojęcia „informacja przetworzona” nie sformułował jego legalnej definicji. Konieczne było jej
utworzenie na gruncie doktryny i orzecznictwa. Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot
zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5
DostInfPubU), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych
kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do
udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo
czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie
w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany
pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.
Mając powyższe na względzie NSA podkreślił, że zbiór wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2016 r. w sprawach
zarejestrowanych w repertorium „C” pod symbolem „056” i „056s” nie istniał w chwili złożenia wniosku. Dla jego
wytworzenia, jak wskazuje Organ oraz WSA we Wrocławiu, koniecznym byłoby ustalenie wykazu spraw w żądanym
okresie, sprawdzenie czy wyrok został zaskarżony, a jeżeli tak to wykazanie dodatkowej sygnatury, przygotowanie
skanów wyroków, a następnie dokonanie ich anonimizacji, po czym zagranie ich na (obecnie rzadko używany)
nośnik, tj. płytę CD lub DVD. Organ, będący podmiotem zobowiązanym, musiałby zatem podjąć ponadstandardowe
czynności angażujące pracowników administracji sądowej, obejmujące działania techniczne i intelektualne.
Dlatego też NSA przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie w takich sytuacjach
uznawano, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia
(zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań
organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu
zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób,
pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za
informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili
wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z 28.10.2016 r., I OSK 1656/15,
).
Rozstrzygnięcie NSA
Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. NSA uznał zatem, że stanowiska zarówno Organu jak
i WSA we Wrocławiu, są trafne, a żądana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną. Biorąc zatem
pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, NSA oddalił ją.

Komentarz
Próba zdefiniowania pojęcia „informacji publicznej przetworzonej” i odróżnienia jej od „informacji publicznej prostej”
stanowi częsty przedmiot analizy i rozważań sądów administracyjnych, ale także NSA. W orzecznictwie
wypracowano pogląd, że co prawda charakter informacji publicznej (z prostej na przetworzoną) nie ulega zmianie na
skutek samej anonimizacji udostępnianych danych. Niemniej podkreślono znaczenie obszerności wniosku. Zdaniem
NSA - jak wskazano także w analizowanym rozstrzygnięciu - informacja, której wytworzenie (w tym: zgromadzenie,
przekształcenie, zorganizowanie, skopiowanie i zanonimizowanie) wymaga „ponadnormalnego” nakładu czasu
i pracy powinna być traktowano jako nowo powstała, a w konsekwencji przetworzona.

Wyrok NSA z 3.11.2022 r., III OSK 5896/21,

NSA uznał, że żądana informacja publiczna jest przetworzoną, a nie prostą. Definicja informacji przetworzonej wymagała wypracowania przez doktrynę i orzecznictwo. Istotne jest, czy wytworzenie informacji wymaga ponadnormalnego nakładu czasu i pracy. Odróżnienie informacji publicznej przetworzonej od prostej stanowi częsty temat analiz sądów administracyjnych.