Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej

Publikacja omawia problem zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wskazując na konieczność organizacyjnych działań i angażowania zasobów osobowych. Skarżący żądał skanów wyroków SA we Wrocławiu, uznając, że żądana informacja nie jest przetworzona. Organ odmówił udostępnienia informacji, co skutkowało skargą do WSA w Warszawie. NSA podjął próbę zdefiniowania pojęcia "informacja publiczna przetworzona", uwzględniając szeroki zakres wniosku i negatywny wpływ na normalne funkcjonowanie organu.

Tematyka: wniosek, udostępnienie informacji publicznej, informacja przetworzona, organ administracji publicznej, skarga, NSA, WSA, zakres wniosku, interes publiczny, orzeczenia sądowe

Szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii
określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków
osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie
przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji
prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
Stan faktyczny sprawy
P.S. (dalej: Skarżący) zwrócił się wnioskiem do Prezesa SA we Wrocławiu (dalej: Organ) o udostępnienie informacji
publicznej w postaci skanów wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych przez SA we Wrocławiu w sprawach
o zadośćuczynienie i odszkodowanie z art. 446 § 3 i § 4 KC. Po 1.1.2016 r. Organ poinformował Skarżącego, że
żądane informacje stanowią informację przetworzoną, i wezwał go do wykazania szczególnej istotności żądanej
informacji dla interesu publicznego, w terminie 14 dni pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. W odpowiedzi
Skarżący wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego, wobec czego brak jest obowiązku
wykazywania interesu publicznego. Co do zasady informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez
proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Jednocześnie jednak
wskazał, że interes społeczny przejawia się w pogłębianiu świadomości obywateli na temat pozyskiwania
odszkodowań i zadośćuczynienia za śmierć osób bliskich. W związku z coraz większym zainteresowaniem obywateli
sprawami w tym zakresie, a także prowadzonymi badaniami, dostęp oraz analiza orzeczeń sądowych, które zapadły
w podobnych sprawach, są konieczne dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia spraw. Uzyskanie żądanych
informacji ma na celu analizę i przygotowanie, a także usprawnienie prowadzenia postępowań sądowych,
z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego. Dostęp do wyroków sądów wraz z ich uzasadnieniami stanowi jeden ze
sposobów kontroli wymiaru sprawiedliwości.
Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, a w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował żądania wniosku jako
dotyczącego informacji publicznej, jednak wskazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, wyjaśniając,
na czym polega przetworzenie informacji, oraz wskazał, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową
informacją objętą żądaniem wniosku. Zdaniem Organu nie można stwierdzić, aby Skarżący (radca prawny) zamierzał
wykorzystać przetworzoną informację publiczną w celu poprawy funkcjonowania państwa czy wymiaru
sprawiedliwości. Udostępniona informacja miałaby natomiast znaczenie wyłącznie dla niego, w związku
z wykonywaniem zawodu radcy prawnego.
Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy ww. decyzję, wskazując, że skoro Organ w dniu złożenia wniosku nie
dysponował gotową informacją w postaci wyselekcjonowanych wyroków w interesującym Skarżącego zakresie,
a z akt sprawy wynika, że analizie należałoby poddać prawdopodobnie 836 orzeczeń oraz następnie dokonać
procesu anonimizacji, to w rzeczywistości wymagałoby to takich działań organizacyjnych, które zakłóciłyby normalny
tok działania Organu i utrudniłoby wykonywanie jego zadań.
Stanowisko WSA we Wrocławiu
W skardze do WSA w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji
Organu oraz zobowiązanie Organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, nie zgadzając się w całości ze
stanowiskiem Organu.
Oddalając skargę, WSA w Warszawie potwierdził, że Organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako
informację publiczną przetworzoną, o czym świadczył zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do
wykonania, jak i konieczność wytworzenia nowej jakościowo informacji. WSA w Warszawie zgodził się z Organem,
że zarówno znaczny okres, jakiego dotyczył wniosek (ponad 4 lata), jak też konieczność analizy dużej liczby
dokumentów (836 orzeczeń i ich uzasadnień), w sposób oczywisty świadczyły o tym, że w celu rozpoznania wniosku
Organ byłby zmuszony ponieść dodatkowe koszty oraz zaangażować dodatkową pracę urzędników. W ocenie WSA
w Warszawie Organ prawidłowo wywiódł, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka
szczególnej istotności dla interesu publicznego. Samo stwierdzenie Skarżącego, że interes społeczny przejawia
się w pogłębianiu świadomości obywateli na temat pozyskiwania odszkodowań i zadośćuczynień za śmierć
osób bliskich, WSA w Warszawie uznał za niewystarczające.
Stanowisko NSA
W pierwszej kolejności NSA wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie
prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r.

poz. 902; dalej: DostInfPubU) przez błędną wykładnię i przyjęcie poglądu, że w przedmiotowej sprawie Skarżący
domagał się informacji przetworzonej, w sytuacji gdy informacja ta była informacją prostą.
W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu NSA wskazał, że Skarżący kwestionuje prawidłowość kwalifikacji
i oceny przez WSA w Warszawie treści wniosku z punktu widzenia jej wchodzenia w zakres pojęcia „informacji
publicznej przetworzonej”. Zatem kwestią sporną jest interpretacja charakteru informacji publicznej, o którą wnosił
Skarżący.
W związku z powyższym NSA przypomniał, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA
w Warszawie nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z 29.1.2013
r., I OSK 2747/12,
). Gdy Skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego
w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak to miało miejsce
w realiach niniejszej sprawy, to zarzuty te są w tym stanie rzeczy bezpodstawne (wyrok NSA z 4.7.2013 r., I FSK
1092/12,
).
Wobec tego NSA zasygnalizował jedynie, co koresponduje ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że w orzecznictwie
sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku
wymagający zgromadzenia, zanonimizowania oraz sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów
może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają
normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja
wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu,
powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja DostInfPubU nie może bowiem prowadzić do
zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich
podstawowych funkcji. Należy również podkreślić, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie
z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych
informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób
umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby
wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (wyrok NSA z 5.3.2015 r., I OSK 865/14,
).
Nie można pominąć trafnego poglądu, według którego, mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie
przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu
całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów,
i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku
funkcjonowania organu (M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego
z 2012 r. Nr 3, s. 72).
Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia orzeczeń sądowych, NSA wskazał, że nie ulega przy tym
wątpliwości, iż treść orzeczeń sądowych stanowi informację publiczną. Natomiast istota stanowiska WSA
w Warszawie nie koncentruje się na podważaniu publicznego charakteru informacji zawartej w orzeczeniach
sądowych, lecz na prawnym ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, polegającym na konieczności wykazania
szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania tego rodzaju informacji, gdy ma ona charakter informacji
przetworzonej.
Z ww. względów NSA oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Komentarz
Na tle ustalonego stanu faktycznego NSA podjął próbę zdefiniowania pojęcia „informacja publiczna przetworzona”
i wskazał, że na zakwalifikowanie wnioskowanej informacji do kategorii informacji przetworzonej może mieć wpływ
zakres wniosku. W sytuacji, gdy wnioskodawca wnosi o udostępnienie szerokiego zakresu informacji pochodzących
z długiego okresu, to ustosunkowując się do takiego żądania, organ jest zmuszony ponieść takie nakłady pracy
i czasu, które w sposób negatywny wpływają na jego normalny tryb działania. Zdaniem NSA tak podstawowa
informacja powinna zostać uznana za przetworzoną, pomimo tego, iż w zasadzie składa się z licznych,
wyselekcjonowanych z dokumentów i zanonimizowanych informacji prostych.

Wyrok NSA z 14.11.2022 r., III OSK 5418/21,

NSA oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając, że informacja żądana przez Skarżącego została prawidłowo zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona. Decyzja organów administracji publicznej opierała się na analizie konieczności pracy i czasu potrzebnego do udostępnienia żądanej informacji, co przemawiało za jej uznaniem za przetworzoną.