Zbyt szeroka droga to przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę

Planowana droga, przekraczając minimalne wymogi szerokości, prowadzi do sporu pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości. Skarga kasacyjna, oddalona przez NSA, dotyczyła nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu nadmiernego naruszenia praw własności. Spór koncentrował się na potrzebie drogi oraz jej wpływie na intensyfikację zabudowy w kwartale.

Tematyka: droga wewnętrzna, plan zagospodarowania przestrzennego, naruszenie prawa własności, zasada proporcjonalności, interes publiczny, interes prywatny, równowaga między interesami, planowanie przestrzenne, uchwałodawca lokalny, wartości PlanZagospU, wyrok NSA

Planowana droga ma obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na 10 działkach, zatem określenie
jej szerokości ponad minimalną szerokość jezdni wynoszącą 3 m, czy też minimalną szerokość ciągu pieszo-
jezdnego, wynoszącego 5 m, prowadzi do nadmiernego ograniczenia skarżącego w prawach do korzystania
z należących do niego nieruchomości.
Stan faktyczny
NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w sprawie, w której WSA w Poznaniu wyrokiem z 22.4.2021 r., IV
SA/Po 1954/20,
, orzekł o nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie
drogi wewnętrznej, oznaczonej jako „19KDW”, oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie tej
drogi wewnętrznej.
Skarżący wniósł skargę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie położenia
i szerokości drogi wewnętrznej na jego działkach.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie m.in. art. 1 ust. 2 pkt. 6, 7 i 9 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU) poprzez:
1. Błędną ocenę walorów ekonomicznych przestrzeni, na której planowana jest droga wewnętrzna, oraz brak
wyważenia potrzeby zaspokojenia interesu publicznego, polegający na położeniu drogi na działkach skarżącego,
bez uwzględnienia, że sąsiednie działki posiadają dojazd z innych ulic oraz z pominięciem, że ewentualne
przeprowadzenie drogi w głębi działek skarżącego, a nie w ich granicy, umożliwia wydajniejszy ekonomicznie
podział nieruchomości;
2. Wyznaczenie drogi wewnętrznej o szerokości 8 m, co znacznie przekracza uzasadnione potrzeby dla tego typu
drogi i nadmiernie narusza prawo własności skarżącego, w tym poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni
nieruchomości do niego należących.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wyznaczając projektowaną drogę wewnętrzną, Rada Miasta dokonała
wstępnego podziału wszystkich wymienionych wyżej działek na działki nie mniejsze niż 800 m 2. Wielkość ta jest
zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstępnego, prywatnego podziału,
zgodnie z wytycznymi, dokonał też skarżący.
Stanowisko WSA
Wyznaczając projektowaną drogę wewnętrzną, Rada Miasta dokonała wstępnego podziału wszystkich wymienionych
wyżej działek na działki nie mniejsze niż 800 m 2. Wielkość ta jest zgodna z warunkami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Wytyczenie przez Organ administracyjny działek, z uwzględnieniem
projektowanego położenia drogi wewnętrznej i jej szerokości 8 m w sposób wskazany na rysunku, w ocenie
skarżącego zostało dokonane z rażącym pokrzywdzeniem jego interesu prywatnego oraz z przekroczeniem władztwa
planistycznego Organu administracji.
W sytuacji, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczają w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów
prywatnych, jak ma to miejsce w tej sprawie, to rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty
samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających
za rozwiązaniem preferowanym przez uchwałodawcę, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe
uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.
Posadowienie drogi wewnętrznej w sposób wskazany na rysunku na gruntach skarżącego doprowadziło do
wyznaczenia przez Radę Miasta na gruntach skarżącego 16 możliwych do wytyczenia działek o powierzchni powyżej
800 m2. Tymczasem geodeta przeprowadzający podział prywatny na rzecz skarżącego, uwzględniając drogę
przesuniętą w głąb nieruchomości, wytyczył 17 możliwych działek, w tym 9 spełniających minimalne kryteria dla
podziału nieruchomości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o powierzchni
równej 800 m2. Skarżący wnosił do Organu o przesunięcie drogi. Taki podział umożliwiłby mu wygospodarowanie
działek budowlanych (17 działek spełniających kryteria minimalnej powierzchni 800m 2, zgodnie z podziałem
wyznaczonym przez geodetę zatrudnionego przez skarżącego, zamiast 16 działek wyznaczonych przez Radę
Miejską w przedmiotowym planie). Rada Miejska w odpowiedzi na ten wniosek wskazała, że zaproponowane
rozwiązania są korzystne tylko dla zainteresowanego i stoją w sprzeczności z interesami pozostałych mieszkańców.

W tym miejscu należy wskazać, że Rada Miejska nie wyjaśniła, w jakim zakresie taka zmiana stoi w sprzeczności
z interesami pozostałych mieszkańców. Jednocześnie nie wskazano, o jakie interesy chodzi.
Powyższy zarzut był jednak częściowo niezasadny, gdyż w odpowiedzi na skargę przekonująco wyjaśniono, że
uchwalenie w zaskarżonym planie drogi wewnętrznej w granicy działek skarżącego pozwoli na równomierną
intensyfikację zabudowy w kwartale.
Sąd orzekający nie podzielił zarzutu dotyczącego przesunięcia planowanej drogi ze skraju jego działek w ich głąb.
Takie rozwiązanie co prawda byłoby korzystne dla działek skarżącego, gdyż mógłby dokonać ich korzystniejszego
podziału dla siebie. Jednocześnie jednak wykluczyłoby korzystanie z tej drogi przez właścicieli innych działek, a tym
samym uniemożliwiłoby dokonanie ich podziału.
Samo umiejscowienie i przebieg planowanej drogi znajduje racjonalne uzasadnienie. Jednak, jak trafnie zarzucał
skarżący, tak usytuowana droga o planowanych parametrach ponad miarę narusza jego interes, gdyż zamiast
możliwości podzielenia jego działek na 17 działek możliwe będzie wydzielenie jedynie 16 działek. W rezultacie
uszczerbku doznaje jego interes ekonomiczny. Zasadą jest, że interes publiczny i społeczny winien być zaspokojony
z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego. W kontrolowanym przypadku zmniejszenie szkody
poniesionej przez skarżącego można zrealizować poprzez zmianę parametrów planowanej drogi, o co wielokrotnie
wnioskował skarżący.
Organ ustalił szerokość drogi na 8 m, wskazując, że taka szerokość jest niezbędna do wyznaczenia jezdni
o szerokości 5 m, chodnika i infrastruktury technicznej.
W ocenie Sądu Organ naruszył władztwo planistyczne poprzez nieuzasadnione zaplanowanie szerokości drogi na 8
m. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowa droga ma jedynie obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną
na 10 działkach. Przepisy rozporządzeń technicznych dotyczących dróg służą zapewnieniu przede wszystkim
bezpieczeństwa pożarowego, a także bezpiecznego dojazdu do nieruchomości. Dlatego przy ocenie naruszenia
prawa polegającego na niedostosowaniu parametrów drogi do wymogów określonych w przepisach technicznych
rozporządzenia należy uwzględnić natężenie ruchu na przedmiotowej drodze.
W świetle powyższego doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż indywidualny interes skarżącego został
bez żadnego wyjaśnienia nadmiernie ograniczony poprzez wyznaczenie drogi o parametrach przekraczających
minimalne.
Wyrok NSA
Rada Miejska zakwestionowała ww. wyrok, jednakże NSA podzielił argumenty Sądu I instancji.
W krótkim uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że ważąc interes publiczny oraz interesy właścicieli działek
zainteresowanych dostępem do planowanej drogi wewnętrznej, oraz widząc przy tym konieczność przeznaczenia
pod drogę wewnętrzną gruntów nienależących do skarżącego, WSA słusznie uznał, że związane z tym ograniczenie
w wykorzystywaniu przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową jest nadmierne.
NSA wskazał, że zgodnie z wypracowaną przez TK praktyką, ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności jest
dopuszczalne (pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności), w przypadku gdy:
1. Jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez prawodawcę skutków (a więc czy jest przydatne);
2. Jest konieczne (niezbędne) dla osiągnięcia celów usprawiedliwiających to ograniczenie, a celami tymi są:
bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności
i prawa innych osób;
3. Pozostaje w proporcji z powstałymi w wyniku tego ograniczenia oczekiwanymi efektami (wyrok TK z 12.1.2000
r., P 11/98,
, oraz z 13.3.2007 r., K 8/07,
).
Ostatni z przywołanych powyżej warunków nie został spełniony.
Naruszenie przez Radę Miejską zasady proporcjonalności wiąże się z nadużyciem przysługującego jej na mocy art. 3
ust. 1 i art. 4 ust. 1 PlanZagospU władztwa planistycznego, współkształtującego wraz z innymi przepisami sposób
wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 PlanZagospU).
Naruszenia ustaleniami planu miejscowego zasady proporcjonalności nie można inaczej traktować – z perspektywy
PlanZagospU – jak tylko w kategoriach istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu
art. 28 ust. 1 PlanZagospU.

Komentarz
Omawiane orzeczenie NSA wskazuje na istotny problem planowania przestrzennego, tj. konieczność ważenia
interesu publicznego i prywatnego. PlanZagospU nie rozstrzyga, który z tych interesów jest ważniejszy. Cała zresztą

PlanZagospU to ustawa o wartościach – które uchwałodawca lokalny zobowiązany jest chronić w odpowiednim
(najczęściej zrównoważonym) zakresie.

Wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1520/21,

Wyrok NSA potwierdził naruszenie zasady proporcjonalności przez Radę Miejską i uznał, że planowana szerokość drogi była nadmierna. Istotnym problemem było ważenie interesu publicznego i prywatnego oraz brak uwzględnienia proporcji między nimi. Wyrok ten podkreśla konieczność zachowania równowagi między tymi dwoma interesami w procesie planowania przestrzennego.