Nieważność przepisu niezgodnego z prawem UE
Jeżeli krajowy przepis kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na to, że jest sprzeczny z prawem Unii, zostaje uchylony, a zatem przestaje wywoływać skutki na przyszłość, to sąd krajowy nie może uznać sporu za bezprzedmiotowy i umorzyć postępowanie. Zdaniem TSUE sąd krajowy powinien dokonać oceny zgodności tego przepisu z prawem UE w brzmieniu sprzed jego zmiany.
Tematyka: nieważność przepisu, skarga o stwierdzenie nieważności, prawo Unii, TSUE, skuteczna ochrona sądowa, zgodność prawa krajowego, uchylenie przepisu
Jeżeli krajowy przepis kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na to, że jest sprzeczny z prawem Unii, zostaje uchylony, a zatem przestaje wywoływać skutki na przyszłość, to sąd krajowy nie może uznać sporu za bezprzedmiotowy i umorzyć postępowanie. Zdaniem TSUE sąd krajowy powinien dokonać oceny zgodności tego przepisu z prawem UE w brzmieniu sprzed jego zmiany.
Jeżeli krajowy przepis kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na to, że jest sprzeczny z prawem Unii, zostaje uchylony, a zatem przestaje wywoływać skutki na przyszłość, to sąd krajowy nie może uznać sporu za bezprzedmiotowy i umorzyć postępowanie. Zdaniem TSUE sąd krajowy powinien dokonać oceny zgodności tego przepisu z prawem UE w brzmieniu sprzed jego zmiany. Stan faktyczny Zgodnie z bułgarskim prawem środki prawne skierowane przeciwko podustawowemu aktowi prawnemu stają się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli ten akt został zmieniony przed wydaniem wyroku. I.G., wobec którego zastosowano taki przepis proceduralny, wniósł przeciwko Bułgarii powództwo z tytułu odpowiedzialności pozaumownej, po tym jak stwierdzono, że jego skarga stała się bezprzedmiotowa z powodu zmiany aktu normatywnego. Sąd, który ma orzec w przedmiocie tego powództwa, powziął wątpliwości, czy taki przepis proceduralny jest zgodny z prawem do skutecznej ochrony sądowej, gwarantowanym na podstawie art. 47 KPP. Stanowisko TSUE Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE w sytuacji braku uregulowań Unii w danej dziedzinie, to do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, ustanowienie szczegółowych przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych, mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa. Warunkiem jest to, by te przepisy nie były mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności), oraz aby nie uniemożliwiały lub nie czyniły nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) - wyrok TSUE z 15.4.2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C-194/19, pkt 42, . Z orzecznictwa TSUE wynika również, że zasada skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowana w art. 47 KPP, nie wymaga istnienia odrębnego środka prawnego, mającego za główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, jeżeli istnieje jeden lub więcej środków zaskarżenia, pozwalających w trybie incydentalnym zapewnić poszanowanie praw, które jednostki wywodzą z prawa UE - wyrok TSUE z 24.9.2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C-223/19, pkt 96, . Trybunał orzekł już, że pełną skuteczność prawa Unii oraz skuteczną ochronę praw, jakie wywodzą z niego jednostki, może – w stosownym przypadku – zagwarantować zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia unijnego prawa, za które można przypisać mu odpowiedzialność. Zasada ta jest nieodłączną częścią systemu Traktatów, na którym opiera się UE (wyrok TSUE z 19.12.2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, pkt 54, ). Trybunał stwierdził, że uchylenie przepisu prawa krajowego nie ma takiego samego skutku jak stwierdzenie jego nieważności. O ile bowiem uchylenie takiego przepisu wywiera skutki jedynie na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że nie podważa ono skutków prawnych wywołanych przez uchylony przepis względem istniejących sytuacji, o tyle stwierdzenie nieważności przepisu prawa krajowego działa wstecz (ex tunc), co do zasady od daty jego wydania, tak że skutki wywołane przez ten przepis dla istniejących sytuacji przestają istnieć, począwszy od tej samej daty. Trybunał stwierdził, że nie jest wykluczone, iż uchylenie w toku postępowania bułgarskiego przepisu prawa krajowego, którego stwierdzenia nieważności domaga się I.G. ze względu na jego szczególną sytuację, wywołuje wobec niego takie same skutki prawne, jak żądane przez niego stwierdzenie nieważności. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdyby w skardze o stwierdzenie nieważności I.G. zmierzał jedynie do tego, aby kwestionowany przepis nie wywoływał w przyszłości skutków prawnych, które uważa on za szkodliwe, podczas gdy ewentualne skutki wywołane już przez ten sam przepis go nie dotyczą. Zdaniem TSUE w takiej sytuacji nie można stwierdzić, że zasada skuteczności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego sąd rozpoznający skargę o stwierdzenie nieważności uchylonego przepisu postanawia umorzyć postępowanie ze względu na to, że skarga stała się bezprzedmiotowa. W ocenie TSUE w takim przypadku byłoby bowiem przesadne wymaganie od właściwego sądu krajowego, aby orzekł co do istoty sporu, podczas gdy ze względu na uchylenie zaskarżonego przepisu skarżący osiągnął już rezultat, który chciałby uzyskać poprzez wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności. Jednakże możliwe jest również, że wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, I.G. zmierza również do uzyskania stwierdzenia nieważności skutków prawnych wynikających ze stosowania tego przepisu, które były dla niego niekorzystne. W takim przypadku samo uchylenie tego przepisu nie powodowałoby usunięcia zaistniałych skutków. Zastosowanie w takiej sytuacji krajowego przepisu proceduralnego, zgodnie z którym spór zostaje zakończony ze względu na to, że stał się bezprzedmiotowy, mogłoby pozbawić skarżącego skutecznej ochrony sądowej. Zatem w sytuacji I.G., będącego obywatelem państwa członkowskiego, którego prawo wewnętrzne nie przewiduje odrębnego środka prawnego mającego na celu, tytułem głównym, podważenie zgodności przepisu krajowego z prawem Unii – zdaniem TSUE – nie można porównywać z sytuacją podmiotów prawa w innym państwie członkowskim, którego wewnętrzne prawo proceduralne przewiduje taką skargę, jednak która może zostać uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia kwestionowanego przepisu. W tym ostatnim wypadku orzeczenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa, i że należy umorzyć postępowanie w razie uchylenia zaskarżonego przepisu, bez możliwości wykazania przez skarżącego, że mimo uchylenia tego przepisu zachowuje on interes w stwierdzeniu nieważności tego przepisu, w ocenie TSUE może nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii. Zatem przysługująca I.G. możliwość wniesienia w takim wypadku nowej skargi odszkodowawczej przeciwko Bułgarii, mającej na celu naprawienie szkody poniesionej w jego przekonaniu z powodu skutków wynikających ze stosowania kwestionowanego przepisu i uzyskanie orzeczenia, tym razem incydentalnie, że ten przepis jest niezgodny z prawem Unii, nie będzie wystarczająca dla zagwarantowania prawa I.G. do skutecznej ochrony sądowej. Zdaniem TSUE poza powyżej wskazanymi powodami nie jest wykluczone, że może to wiązać się dla niego z niedogodnościami proceduralnymi w szczególności w zakresie kosztów, czasu trwania i zasad reprezentacji, w sposób mogący nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii (wyrok TSUE z 15.4.2008 r., Impact, C-268/06, pkt 51, ). Takie ryzyko istnieje tym bardziej, że uchylenie zaskarżonego przepisu i stwierdzenie utraty przedmiotu skargi zmierzającej do stwierdzenia jego nieważności następują na zaawansowanym etapie postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w którym utrata przedmiotu sporu została stwierdzona w postępowaniu kasacyjnym. Trybunał orzekł, że zasadę skuteczności, tak jak została ona ustanowiona w art. 47 KPP, należy interpretować w ten sposób, iż stoi ona na przeszkodzie przepisowi proceduralnemu państwa członkowskiego, na podstawie którego, w przypadku gdy przepis prawa krajowego kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności opartej na jego sprzeczności z prawem Unii zostaje uchylony i w związku z tym przestaje wywoływać skutki na przyszłość, uznaje się, że nie istnieje przedmiot sporu, tak że należy umorzyć postępowanie bez zapewnienia możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania oraz bez uwzględnienia takiego interesu. Komentarz Odwołując się do swojego dotychczasowego orzecznictwa, TSUE dokonał oceny zgodności krajowych przepisów proceduralnych z zasadą skuteczności. Zdaniem TSUE, o ile uznana w prawie Unii zasada skutecznej ochrony sądowej nie może w każdym przypadku stać na przeszkodzie temu, aby skarga o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego wskazywanego jako sprzeczny z prawem Unii została uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia zaskarżonego przepisu, o tyle ta zasada sprzeciwia się umorzeniu postępowania z tego powodu bez możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania, a tym samym bez uwzględnienia takiego interesu. W tym kontekście Trybunał dokonał porównania zastosowania konsekwencji orzeczenia przez krajowy sąd nieważności przepisu, niezgodnego z dyrektywą (czy ogólnie z prawem UE), oraz jego uchylenia, analizując skutki wynikającej z zastosowania każdej tych sankcji dla zainteresowanego pomiotu. Zdaniem TSUE stwierdzenie nieważności przepisu krajowego sprzecznego ze sporną dyrektywą powoduje bowiem również wyeliminowanie z mocą wsteczną skutków prawnych, jakie ten przepis wywołał, co może być korzystniejsze dla zainteresowanego podmiotu niż ewentualne odszkodowanie obciążające dane państwo członkowskie tytułem naprawienia szkody poniesionej w wyniku tych skutków prawnych. Na podstawie prezentowanego wyroku należy stwierdzić, że zmiana przepisu krajowego aktu prawnego, który przed tą zmianą stanowił przedmiot orzeczenia sądowego stwierdzającego jego niezgodność z prawem Unii, nie zwalnia sądu, do którego wniesiono skargę, z obowiązku dokonania oceny zgodności tego przepisu z prawem Unii w brzmieniu sprzed jego zmiany. Niniejszy wyrok powinien być uwzględniony przy rozstrzyganiu spraw przez polskie sądy - zob. m.in. art. 161 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). Wyrok TSUE z 24.11.2022 r., Varhoven administrativen sad (Uchylenie zaskarżonego przepisu), C-289/21,
Wyrok TSUE z 24.11.2022 r. dotyczy uchylenia zaskarżonego przepisu prawa krajowego, co może wywołać skutki prawne dla zainteresowanych. Orzeczenie to powinno być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw przez polskie sądy, zgodnie z obowiązującym prawem.