Zakres badania przesłanek do umorzenia składek ZUS

W publikacji omówiono zakres badania przesłanek do umorzenia składek ZUS. Autorzy podkreślają, że ZUS nie jest zwolniony z obowiązku dokładnej oceny materiału dowodowego, nawet gdy zobowiązany ma udowodnić przesłanki do udzielenia ulgi w postaci umorzenia. Artykuł szczegółowo analizuje sprawę skargi kasacyjnej od wyroku WSA w kontekście odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Tematyka: umorzenie składek ZUS, przesłanki umorzenia, analiza materiału dowodowego, skarga kasacyjna, NSA, WSA, postępowanie administracyjne, uznanie administracyjne, orzeczenia sądowe, System Ubezpieczeń Społecznych

Wskazanie przez ustawodawcę na to, iż zobowiązany ma udowodnić przesłanki do udzielenia ulgi w postaci
umorzenia, nie zwalnia ZUS z obowiązku działania w zakresie pełnej i wnikliwej oceny materiału
dowodowego, zgodnie z zasadami KPA, nie wykluczając dokonywania dalszych wyjaśnień służących
właściwej ocenie przesłanek ewentualnego umorzenia zobowiązań.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną ZUS od wyroku WSA w Szczecinie z 8.11.2018 r., I SA/Kr 541/18, w sprawie ze
skargi na decyzję ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd oddalił tę skargę.
Wcześniej WSA uchylił ww. decyzję ZUS. WSA w motywach wyroku wskazał, że skarżący 12.2.2018 r. złożył
wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek. W latach 2012-2015 prowadził on działalność
gospodarczą - był taksówkarzem. Przychody z działalności były tak niskie, że nie starczało mu na pokrycie
podstawowych opłat związanych z codziennym życiem; starał się regulować składki ZUS, jednak choroba żony
i wydatki z nią związane spowodowały brak możliwości pokrywania składek. W czerwcu 2014 r. u żony
zdiagnozowano złośliwego raka macicy. Skarżący pomagał żonie. Ze względu na tak ciężką sytuację zawiesił
działalność gospodarczą w kwietniu 2016 r. Wskazał także, że żona od 2010 r. była bezrobotna; tylko przez rok
dostawała zasiłek z PUP (w wysokości ok. 800 zł - przez pierwsze pół roku, a następnie 600 zł przez kolejną część
roku). W związku z tak trudną sytuacją życiową skarżący był bezrobotny od 2016 r. i nie miał możliwości pokrycia
zaległych składek, ponieważ nie osiągał dochodów.
Decyzją wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009; dalej: SysUbSpołU) ZUS odmówił skarżącemu umorzenia
należności w łącznej kwocie 39.924,98 zł z tytułu nieopłaconych składek. Uznał, że nie zachodzą przesłanki
całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 SysUbSpołU, oraz nie zachodzi uzasadniony przypadek,
który stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS utrzymał w mocy własną decyzję.
ZUS wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 SysUbSpołU, gdyż
skarżący pozostawał ujawnionym właścicielem nieruchomości. Nadto ZUS nie zna źródła finansowania wydatków
oraz opłacenia zobowiązań prywatnych, obok wskazanych dochodów w ramach nieewidencjonowanej działalności
zarobkowej zobowiązanego. Brak jest także ujawnionej, materiałowej i finansowo-socjalnej pomocy państwa.
Skarżący pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy
(nie przedstawiono w tym zakresie dokumentów, w tym orzeczenia o niezdolności do pracy czy konieczności
sprawowania opieki nad chorą małżonką uniemożliwiającą trwałe osiąganie dochodów). Brak także ujawnionych strat
w wyniku klęski żywiołowej, czy innego nadzwyczajnego zdarzenia w ramach prowadzonej działalności
uniemożliwiającej trwałe uzyskiwanie dochodów na opłacenie należności z tytułu składek w przyszłości. Brak bowiem
wykazanych dowodowo okoliczności, iż to opłacenie czy przystąpienie do systematycznej spłaty należności z tytułu
składek stanowi o braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb zobowiązanego i członków jego rodziny, a także
osiągania dochodów na spłatę.
W przywołanym wcześniej wyroku WSA wskazał na przepisy będące podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie
społeczne, tj. art. 28 ust. 1-3 oraz 28 ust. 3a SysUbSpołU i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki
Społecznej z 31.7.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne (t.j. Dz.U. z 2003 r. poz. 1365; dalej: UmarzNależnR). Następnie wyjaśnił, że z treści przywołanych
przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
jest jej uznaniowy charakter, przy czym uznanie administracyjne nie może być dowolne, ale powinno wynikać
z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. WSA podkreślił, że
kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta
zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie
prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz czy ocena tego materiału została dokonana
zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.
WSA uznał, że istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia do indywidualnych
okoliczności i sytuacji skarżącego. Z art. 28 SysUbSpołU wynika, że to organ ma obowiązek samodzielnie ocenić

opisaną w przepisie przesłankę całkowitej nieściągalności. Dokonując powyższej samodzielnej oceny, organ winien
mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak też czy postępowanie
egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny, co znajduje potwierdzenie
w orzecznictwie.
W rozpoznawanej sprawie ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3
SysUbSpołU, ponieważ skarżący pozostaje ujawnionym właścicielem nieruchomości. ZUS jednak nie podał, czy jest
to nieruchomość mieszkaniowa; nie zbadał także, czy stanowi ona współwłasność, nie podał wartości tej
nieruchomości, co nie pozostaje bez wpływu na obraz sytuacji skarżącego. Przez to zaniechanie ZUS nie rozważył,
czy pozbawienie skarżącego i jego rodziny mieszkania nie doprowadzi do popadnięcia skarżącego i jego rodziny
w jeszcze większą biedę.
ZUS złożył skargę kasacyjną do NSA.
Stanowisko NSA
W pierwszym z opisanych zarzutów ZUS zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 3a SysUbSpołU w zw. z § 3 ust. 1
UmarzNależnR poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek
spoczywa w głównej mierze na organie w sytuacji, gdy ustawodawca w ww. przepisie posłużył się sformułowaniem
„jeżeli zobowiązany wykaże”, co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia
zaległości na wnioskodawcę.
W ocenie NSA jest to nieusprawiedliwiony zarzut.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a SysUbSpołU należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych,
będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane
pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 UmarzNależnR ZUS może umorzyć należności
z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie
opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny,
w szczególności w przypadkach wskazanych w tym przepisie.
Z przepisów bezspornie wynika, że inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych
należności składkowych jest zobowiązany, który powinien wykazać warunki udzielenia umorzenia, określone w tym
przepisie. Przekładając jednak tę interpretację na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie można doszukać się
zarzutu postawionego przez Organ skarżący kasacyjnie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia w głównej
mierze spoczywa na ZUS. Innymi słowy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby - wbrew treści
przywołanego przepisu - WSA stwierdził, że ciężar wykazania okoliczności odnośnie do istnienia przesłanek
umorzenia należności nie spoczywał na zobowiązanym. W tym zakresie WSA jasno wskazał, że nie neguje
uprawnienia ZUS do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, przy
czym podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia faktu, że choć w postępowaniu administracyjnym obowiązuje
zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki
i doświadczenia życiowego.
WSA przede wszystkim zwrócił uwagę na konieczność i potrzebę dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia
przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt. 3 UmarzNależnR, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego
i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie.

Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się m.in. do podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. To,
że postępowanie jest wnioskowe, nie oznacza, że organ zostaje zwolniony z obowiązku zebrania i przeprowadzenia
kompletnego postępowania dowodowego. W razie konieczności organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy
o kolejne wyjaśnienia. Tak samo – z urzędu – organ działa w zakresie dokonania oceny tych dowodów. Szczególna
wnikliwość w tym zakresie dotyczy spraw, w których organ stosuje uznanie administracyjne.
Reguły te dotyczą w szczególności postępowania ZUS dotyczącego umorzenia składek, choć orzeczenia sądów
w tych sprawach są zróżnicowane.

Wyrok NSA z 24.11.2022 r., I GSK 50/19,

Wyrok NSA potwierdził stanowisko WSA, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia należności spoczywa na zobowiązanym. Decyzja ZUS o odmowie umorzenia została poddana krytycznej analizie i uzasadniona brakiem całkowitej nieściągalności oraz uzasadnionego przypadku umorzenia. Artykuł stanowi ważne spojrzenie na kwestie postępowania administracyjnego i zasad umorzenia składek ZUS.