Jak ustalić zrealizowanie celu wywłaszczenia nieruchomości?
Cel wywłaszczenia nieruchomości jest ustalany głównie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. W przypadku braku jednoznacznych dowodów, konieczne jest sięgnięcie po dodatkowe dokumenty i rekonstrukcję celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu okoliczności. Artykuł omawia stan faktyczny oraz stanowisko NSA w kontekście braku realizacji celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie.
Tematyka: wywłaszczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia, decyzja wywłaszczeniowa, akt wywłaszczenia, dokumentacja inwestycyjna, plan zagospodarowania przestrzennego, NSA, stan faktyczny, realizacja celu wywłaszczenia
Cel wywłaszczenia nieruchomości jest ustalany głównie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. W przypadku braku jednoznacznych dowodów, konieczne jest sięgnięcie po dodatkowe dokumenty i rekonstrukcję celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu okoliczności. Artykuł omawia stan faktyczny oraz stanowisko NSA w kontekście braku realizacji celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie.
Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, na co wskazuje treść art. 136 ust. 3 GospNierU, lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero gdy z powyższych dowodów nie jest możliwe ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych dowodów zgromadzonych w sprawie, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy zrekonstruować ten cel. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Białymstoku z 16.4.2019 r., II SA/Bk 37/19, , w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd oddalił tę skargę. Wcześniej WSA także oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 2017 r. spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości zwrócili się do Starosty Hajnowskiego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia. Wniosek obejmował nieruchomość, która decyzją Naczelnika Gminy Narewka z 1980 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę zbiornika wodnego. Decyzją Wojewody Białostockiego 1991 r. powyżej opisana nieruchomość została przekazana na własność Gminy Narewka. Decyzją Starosty Hajnowskiego z 2013 r. ww. działka – po podziale – została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej. Starosta Hajnowski decyzją z 2018 r. zwrócił na rzecz wnioskodawców, w odpowiednich częściach, jedną z wydzielonych działek, oraz odmówił zwrotu działki wydzielonej i zajętej pod drogę gminną. Powyższa decyzja została uchylona przez Organ odwoławczy z uwagi na zgon jednego ze spadkobierców. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Hajnowski wydał decyzję o tożsamej treści. W uzasadnieniu powyższej decyzji Organ powołał się na przeprowadzone oględziny nieruchomości, które wykazały, że na jednej z działek nie powstała żadna z inwestycji stanowiących cel wywłaszczenia. Nieruchomość jest porośnięta krzakami i pojedynczymi drzewami. Nie jest wykorzystana na potrzeby zbiornika wodnego. Wobec powyższego uznano, że cel wywłaszczenia powyższej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a więc zasadnym jest jej zwrot. Z kolei działka wykorzystywana jako droga nie podlega zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Narewki Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Hajnowskiego. Gmina złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zarzucając m.in. bezzasadne przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkowało stwierdzeniem zbędności nieruchomości na ten cel i stanowiło podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Stanowisko NSA W pierwszej kolejności NSA wskazał, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego, nie są kwestionowane przez strony. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, czyli rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, na co wskazuje treść art. 136 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU), lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero gdy z powyższych dowodów ustalenie celu wywłaszczenia nie jest możliwe, należy sięgnąć do innych dowodów zgromadzonych w sprawie, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy zrekonstruować ten cel. W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został jednoznacznie wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. NSA zgodził się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że wskazane powyżej określenie celu wywłaszczenia zostało zdefiniowane w sposób ogólny, i tak wskazany cel nie oznacza jedynie budowy samej czaszy zbiornika wodnego, lrecz także odnosi się do terenów bezpośrednio przyległych do linii brzegowej zalewu, które zapewniają dostęp do zbiornika, służą temu zbiornikowi oraz pozostają w zarządzie WZMiUW. Realizacja celu wywłaszczenia zdefiniowanego w sposób powyżej opisany nie podważa jednak stanowiska, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z jego celem. Przedmiotowa nieruchomość nie przylega bezpośrednio do czaszy zbiornika wodnego, lecz do terenu położonego bezpośrednio nad czaszą zalewu. Oddzielona jest drogą gminną. Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja tak dużego i złożonego przedsięwzięcia jak zbiornik wodny przekreśla możliwość uznania, że na nieruchomości stanowiącej działkę nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że od czasu wywłaszczenia na nieruchomości nie zostały poczynione żadne prace związane – choćby pośrednio – z budową zbiornika wodnego. Działka znajduje się w takim samym stanie, jak w dniu wywłaszczenia: porośnięta krzewami, drzewami, nie nosząca ani żadnych śladów użytkowania, ani śladów podtopień – co wynika z oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Ponadto NSA wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest usytuowana na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy hotelowej i pensjonatowej. Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny świadczą o niewykorzystaniu działki zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowa zbiornika wodnego wraz z wykorzystaniem przyległych nieruchomości na przestrzeni lat została zrealizowana, jednakże nie nastąpiło to na działce będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie wchodzi w skład terenu, na którym zrealizowana została inwestycja w postaci zbiornika wodnego, i nie należy do obszaru wykorzystywanego w związku z funkcjonowaniem tego akwenu. Nie budzi wątpliwości, że na terenie spornej działki nie tylko nie powstał opisywany zbiornik wodny, lecz także przedmiotowa działka nie została w żaden sposób funkcjonalnie związana z tym akwenem, pozostając poza jego terenem, rozumianym zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym. Powyższe potwierdza fakt wygaszenia prawa zarządu do przedmiotowej działki Wojewódzkiego Zarządu (…) w Białymstoku, jako działki znajdującej się poza zasięgiem inwestycji, przeznaczenia terenów obejmujących działkę pod zabudowę hotelową i pensjonatową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sprzedaży przez Gminę działek sąsiadujących z omawianą nieruchomością, a także przeznaczenia samej nieruchomości obejmującej działkę do sprzedaży. Jak zaznaczono powyżej, ustalenia faktyczne i prawne dotyczące okoliczności niniejszej sprawy nie są kwestionowane, zaś spór dotyczył oceny prawnej poczynionych ustaleń z punktu widzenia możliwości żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a więc oceny, czy w tych okolicznościach sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem NSA poczynione przez Organ ustalenia, które znalazły wyraz w zaskarżonej decyzji, oraz przeprowadzona przez WSA kontrola zaskarżonej decyzji, są prawidłowe i prowadzą do zasadnego wniosku, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwolił na dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Komentarz W orzecznictwie sądowoadministracyjnym cel wywłaszczenia jest ujmowany szeroko. Nie chodzi o to, by na wywłaszczonej nieruchomości była zrealizowana budowa określonego obiektu, ponieważ dokumenty nie zawsze na to wskazywały. Chodzi o realizację celu wywłaszczenia w ujęciu globalnym – ale powiązanym z sensem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Realizację tego celu należy ustalić na podstawie wszystkich dostępnych dowodów – jeżeli okaże się, że działka jest po prostu zbędna (co wynikać może np. z faktu sprzedaży przez gminę okolicznych nieruchomości), to trudno przyjąć, by cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyrok NSA z 6.12.2022 r., I OSK 2006/19,
Orzecznictwo podkreśla, że cel wywłaszczenia nie musi polegać wyłącznie na fizycznej budowie obiektu, lecz jest rozumiany szeroko, w kontekście globalnym związanym z decyzją wywłaszczeniową. Istotne jest ustalenie realizacji celu na podstawie wszystkich dostępnych dowodów. Wyrok NSA potwierdził, że w omawianej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co skutkowało zwrotem nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela.