Zastosowanie uznania administracyjnego wymaga ustalenia wszystkich istotnych faktów w sprawie

Uznanie organu administracyjnego podlega ograniczeniom określonym w art. 7 KPA. Decyzja o charakterze uznaniowym wymaga uwzględnienia norm prawnych i interesu społecznego. Sprawa dotyczy uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie usunięcia drzew, co budzi kontrowersje. Postępowanie wymaga analizy stanu faktycznego oraz zastosowania prawa materialnego.

Tematyka: uznanie administracyjne, organ administracji, postępowanie administracyjne, decyzja uznaniowa, ochrona przyrody, interes społeczny, zielen miejska, układ urbanistyczny, wycinka drzew, zezwolenie na usunięcie drzew, konserwator zabytków

Uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle art. 7 KPA. Organ powinien bowiem przeprowadzić wnikliwe
postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest
zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa
materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, lecz
także celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność
w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.
Stan faktyczny
WSA w Warszawie wyrokiem z 8.11.2022 r., VII SA/Wa 1586/22,
, po rozpoznaniu skargi Gminy uchylił
decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Decyzja ta
utrzymywała w mocy decyzję konserwatora zabytków, który po rozpoznaniu wniosku Gminy zezwolił na usunięcie 8
drzew, m.in. pod warunkiem dokonania 16 nasadzeń zastępczych. Jednocześnie Organ odmówił usunięcia 8 innych
drzew z terenu działki stanowiącej pas drogowy. Postępowanie w części zostało także umorzone. W uzasadnieniu
decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że drzewa objęte wnioskiem kolidują z planowaną przebudową ulicy. Organ
wskazał, że drzewa, na których usunięcie odmówiono zezwolenia, są w dobrej kondycji. Znajdują się pasie
drogowym zlokalizowanym w granicach układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Konserwator
zabytków podkreślił, że każdy teren zielony w przestrzeni miejskiej jest szczególnie ważny, dlatego też należy dążyć
do jego maksymalnego zachowania w celu zapewnienia jakości życia mieszkańców oraz walorów układu
urbanistycznego. Drzewa te posiadają dużą wartość przyrodniczą oraz estetyczną i stanowią cenny kompozycyjnie
element zieleni miejskiej. Nie są to nasadzenia historyczne, ale z uwagi na lokalizację wzdłuż obu stron drogi są
istotnym elementem obsadzenia ulicy. W ocenie konserwatora wycinka takiego drzewostanu oznacza stratę dla
środowiska przyrodniczego i degradację krajobrazu kulturowego miejscowości.
W swojej decyzji Minister wskazał, że przebudowa ulicy i wiążąca się z tym poprawa bezpieczeństwa uczestników
ruchu są istotnymi celami. Na etapie planowania, a następnie realizacji inwestycji, powinny zostać wykorzystane
wszystkie możliwości zachowania jak największej liczby drzew w obrębie chronionego układu urbanistycznego.
Minister przyjął, że w interesie społecznym leży zachowanie jak największej ilości drzew efektywnie pełniących
funkcje przyrodnicze na terenach zurbanizowanych. Organ odwoławczy uznał za celowe rozważenie możliwości
zaprojektowania odcinka drogi z dopuszczalnymi odstępstwami od parametrów wynikających z warunków
technicznych.
Gmina wywiodła skargę do WSA, zarzucając Ministrowi, że przy ocenie zasadności wycinki drzew rozważał
możliwość innego rozwiązania technicznego dla projektowanej inwestycji, podczas gdy przepisy prawa stanowiące
podstawę wydania zezwolenia na usunięcie drzew nie przewidują takiej kompetencji. Nadto przepisy prawa nakazują
dokonać porównania interesu publicznego z interesem inwestora, a uznaniowość organu w tym zakresie nie może
być dowolna.
Skarżąca wyjaśniła, że nie jest możliwe dokonanie zmian w przedstawionym projekcie budowlanym z uwagi na utratę
walorów bezpieczeństwa i właściwych rozwiązań techniczno-drogowych.
Stanowisko WSA
Sąd podzielił zarzuty skargi. Przede wszystkim WSA wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu administracji
publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie
obywateli do władzy publicznej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu
odwoławczym organ II instancji, musi być objęte to, czy organ I instancji nie uchybił powyższym zasadom. Jeżeli
natomiast organ odwoławczy nie przeprowadził należycie takiej kontroli, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa
administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister nie dokonał należytej kontroli decyzji konserwatora zabytków.
Zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, dokonywane
w oparciu o przepis art. 83a ust. 1 ustawy z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; dalej:
OchrPrzyrodU), pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Organ administracji jest wobec tego w każdym przypadku
zobligowany rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danej sytuacji celowe.
Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, organ jest zobowiązany uwzględnić interes
społeczny i słuszny interes obywatela.

Działając w ramach uznania administracyjnego, organ może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić
wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienie
wycinanych drzew innymi.
Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje go do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego
podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu
administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 KPA), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia sądowi
przeprowadzenia kontroli legalności (wyrok NSA z 22.11.2017 r., II OSK 535/16,
).
W przypadku decyzji negatywnej organ winien w sposób przekonujący przedstawić powody takiego sposobu
załatwienia sprawy poprzez wykazanie, że określone we wniosku przyczyny usunięcia drzewa nie są wystarczająco
wyjątkowe na tle ustawowej zasady ochrony drzew. W literaturze zauważa się, że sam walor przyrodniczy obiektu
objętego wnioskiem nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia.
Ochrona przyrody
Stosownie do treści art. 3 pkt. 12 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022
r. poz. 840; dalej: OchrZabU) historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub
wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone
w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Z treści zacytowanego przepisu wynika, że w przypadku zieleni ochroną konserwatorską objęte zostały jej formy
specjalnie zaprojektowane przez człowieka. Powyższe jest pochodną definicji zabytku, zamieszczonej w art. 3 pkt. 1
OchrZabU, zgodnie z którą jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem
człowieka lub związane z jego działalnością, i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia.
WSA wskazał, że Minister ma rację, podkreślając, że obejmując ochroną tego rodzaju zabytek przyrodniczy, trzeba
uwzględnić współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią. Jednakże w kontrolowanej decyzji
próżno szukać jakichkolwiek pogłębionych rozważań, które wskazywałyby zarówno na fakt przemyślanego
i zaprojektowanego w przyszłości układu zieleni, jak i szerszej argumentacji pozwalającej na ocenę, czy akurat
sporne 10 drzew przewidzianych do wycinki w istotny sposób kształtuje walor krajobrazowy historycznej części
miasta.
Należy zauważyć, że ochrona przyrody nie jest wartością absolutną, a organ opiniujący wniosek o wydanie
zezwolenia musi wziąć pod uwagę również inne wartości, szczególnie gdy chodzi o usunięcie drzewa z pasa
drogowego. Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ jest zobowiązany do poszukiwania rozwiązań
korzystnych zarówno dla interesu publicznego, który wymaga kierowania się określonymi celami ochrony przyrody,
ale również wyraża się w bezpieczeństwie drogowym, jak i dla interesu podmiotu wnioskującego o usunięcie drzewa,
który w omawianym przypadku działa na rzecz lokalnej społeczności.
Ze względu na powyższe organ oceniający powinien zestawić cele ochrony przyrody, na osiągnięcie których
nakierowana jest OchrPrzyrodU, z powodem usunięcia drzewa w pasie drogowym, wyrażonym we wniosku o jego
usunięcie i korespondującymi z nim wartościami prawnie chronionymi, np. ochroną życia, zachowaniem
bezpieczeństwa drogowego.

Komentarz
Na przykładzie zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego przez konserwatora zabytków, WSA w Warszawie
dokonał analizy problemu decyzji uznaniowych. Uprawnienie do wydawania takich decyzji nie zwalnia organu
z obowiązku pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego wnikliwej oceny. Uznanie administracyjne
nie stanowi bowiem o dowolnym działania organu – organ nadal ma obowiązek rozważenia i porównania wszystkich
interesów, w które będzie ingerować decyzja. W szczególności zakaz wycinki drzewa z zabytkowej części miasta –
jako forma ochrony przyrody – nie zawsze będzie ważniejszy niż realizacja inwestycji drogowej, ważnej dla miasta
z punktu widzenia konsekwencji społecznych.

Wyrok WSA w Warszawie z 8.11.2022 r., VII SA/Wa 1586/22,

Decyzja organu administracyjnego w kontekście uznania wymaga uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego. Ochrona przyrody oraz interes społeczny muszą być uwzględnione przy podejmowaniu decyzji dotyczących wycinki drzew. Wartość przyrodnicza oraz estetyczna zieleni miejskiej stanowi istotny element układu urbanistycznego, który należy chronić.