Brak uzasadnienia uchwały skutkuje jej nieważnością

Uzasadnienie projektu uchwały aktu prawa miejscowego – przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami – stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sprawa dotyczyła uchwały Rady Gminy Mogilany z 29.11.2018 r. W skardze Prokuratora zarzucano istotne naruszenie prawa związane z brakiem uzasadnienia projektu uchwały, co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem. Brak uzasadnienia czyni opiniowanie pozornym, naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tematyka: Uzasadnienie uchwały, nieważność uchwały, brak uzasadnienia, akt prawa miejscowego, prawo miejscowe, zasada demokratycznego państwa prawnego, kontrola uchwał, organy samorządu, zgodność z prawem

Uzasadnienie projektu uchwały aktu prawa miejscowego – przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami – stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sprawa dotyczyła uchwały Rady Gminy Mogilany z 29.11.2018 r. W skardze Prokuratora zarzucano istotne naruszenie prawa związane z brakiem uzasadnienia projektu uchwały, co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem. Brak uzasadnienia czyni opiniowanie pozornym, naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Uzasadnienie projektu uchwały aktu prawa miejscowego – przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji
nad jej zapisami – stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej
uchwały w całości.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Mogilany
z 29.11.2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i stwierdził
nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W sprawie tej Rada Gminy Mogilany, działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119; dalej: AlkU) w zw. z. art.18 ust. 2 pkt.
15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej:
SamGminU), podjęła zaskarżoną uchwałę.
Kierując skargę do WSA, Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w zw.
z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 AlkU w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 z zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283),
polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Mogilany miejsc sprzedaży
podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 1 AlkU w sposób arbitralny, bez uprzedniego
uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji -
z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP. Przepisy nakazują
przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę
zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania,
w myśl art. 12 ust. 5 AlkU. Brak uzasadnienia czyni opiniowanie przez organy nadzoru pozornym w oparciu o art. 91
SamGminU oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU).
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa
art. 40 ust. 1 SamGminU. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa
miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju
zawiera m.in. art. 12 ust. 3 AlkU, zgodnie z którym rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na
terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym zamieszczone w powołanym
przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad
usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie
z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia AlkU, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1
i art. 2 ust. 1 pkt. 4 AlkU.
Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano tylko, że powodem nowelizacji dotychczasowej
uchwały była nowelizacja AlkU. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki
i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani za rok 2018 dla Gminy Mogilany, ani
też nie wskazał powodów, którymi się kierował, przyjmując takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy
miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz
taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwiało kontrolę uchwały pod kątem zgodności z celami AlkU.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane
na podstawie art. 12 ust. 1-3 AlkU powinny posiadać uzasadnienie.
Wprawdzie, co do zasady, uregulowania SamGmiU nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów
samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie
i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał organów
samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem.
Stanowisko WSA w Krakowie
W preambule AlkU ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną
przepisów tej ustawy, stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego
i materialnego dobra narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować cel AlkU poprzez



podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich
spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu
spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwaniu
następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów
pracy (art. 1 ust. 1 AlkU). Z art. 2 ust. 1 AlkU wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania
alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi
przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od
spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania
alkoholu i ich usuwanie.
Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie zasad usytuowania punktów
sprzedaży alkoholu na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania
problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla
młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę
NSA w wyroku z 3.1.1995 r., SA/Kr 2937/94, 
, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost,
a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to
można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.
Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie,
w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne
rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie, tak aby możliwa była
ocena prawidłowości tego rozumowania.
NSA wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania
wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego.
Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez
sądy administracyjne.
Biorąc pod uwagę art. 91 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu
jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie
z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających
kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego,
przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę
podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11.2.1998 r., II SA/Wr 1459/97, 
), należy przyjąć, że brak
sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności
uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8.4.2009 r., II
OSK 1468/08, 
).

Komentarz
Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej
obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest także elementem zasady jawności działania władzy
publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8.6.2006 r., II OSK
410/06, 
). Stąd tak ważne jest uzasadnienie uchwały podejmowanej przez organy JST. Pozwala to na kontrolę
działania JST m.in. przez sądy administracyjne.
WSA wskazał, że brak uzasadnienia uchwały może nie stanowić istotnego naruszenia prawa tylko w takiej sytuacji,
gdy samo uzasadnienie nie będzie niezbędne do możliwości skontrolowania uchwały na podstawie kryterium
legalności. Taka sytuacja może dotyczyć np. podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi.

Wyrok WSA w Krakowie z 30.11.2022 r., III SA/Kr 862/22







Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych rozumowania organu, co umożliwia ocenę jego prawidłowości. Brak uzasadnienia uchwały może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Wymóg uzasadnienia jest istotnym elementem demokratycznego państwa prawnego.