Zakres badania planu miejscowego przez sąd administracyjny

Zarówno ocena ustaleń planu w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz wytworzenia przywołanego bufora, jak i pozostałe ustalenia planu, podlegają kontroli sądowej z punktu widzenia legalności. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 29.7.2019 r., II SA/Sz 475/19, w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Szczecina w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylił zaskarżony wyrok. Wcześniej WSA oddalił skargę. W sprawie tej Skarżący zarzucili uchwale naruszenie: 1. Art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU) poprzez wyznaczenie na działce Skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia; 2. Art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności; 3. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości; 4. Art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 PlanZagospU poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia.

Tematyka: sąd administracyjny, plan miejscowy, zakres badania, linie zabudowy, naruszenie prawa, skarga kasacyjna, legalność, plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia planu, odległość od dróg, kontrola sądowa

Zarówno ocena ustaleń planu w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz wytworzenia przywołanego bufora, jak i pozostałe ustalenia planu, podlegają kontroli sądowej z punktu widzenia legalności. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 29.7.2019 r., II SA/Sz 475/19, w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Szczecina w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylił zaskarżony wyrok. Wcześniej WSA oddalił skargę. W sprawie tej Skarżący zarzucili uchwale naruszenie: 1. Art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU) poprzez wyznaczenie na działce Skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia; 2. Art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności; 3. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości; 4. Art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 PlanZagospU poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia.

Zarówno ocena ustaleń planu w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz
wytworzenia przywołanego bufora, jak i pozostałe ustalenia planu, podlegają kontroli sądowej z punktu
widzenia legalności. Tak samo należy ocenić zgodność z obowiązującymi przepisami prawa sposobu
wytyczenia linii zabudowy w celu zachowania koniecznej odległości planowanej inwestycji od dróg
przylegających do działki, na której ma być realizowana ta inwestycja.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 29.7.2019 r., II SA/Sz 475/19,
, w sprawie
ze skargi na uchwałę Rady Miasta Szczecina w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
i uchylił zaskarżony wyrok.
Wcześniej WSA oddalił skargę. W sprawie tej Skarżący zarzucili uchwale naruszenie:
1. Art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 503; dalej: PlanZagospU) poprzez wyznaczenie na działce Skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy
w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia;
2. Art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu
nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności;
3. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii
zabudowy na działce Skarżących w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości;
4. Art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 PlanZagospU poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się
wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do
ich wprowadzenia.
Skarżący wskazali, że wyznaczona w północno-wschodniej części działki nieprzekraczalna linia zabudowy nie
stanowi kontynuacji obowiązującej linii zabudowy na sąsiadującym od północy terenie. Linia zabudowy na działce
skarżących jest bardziej odsunięta od linii rozgraniczającej drogę publiczną.
W ocenie Skarżących nie znajduje również prawnego uzasadnienia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od
drogi gminnej (droga dojazdowa) w odległości 7 m. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych
(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; dalej: DrPublU), obiekty budowlane przy drodze gminnej powinny być usytuowane
w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym.
Skarżący zaznaczyli, że powołanie się na chęć utrzymania korytarza widokowego miasta nie może stanowić
uzasadnienia dla odsunięcia linii zabudowy na działce Skarżących w stosunku do linii rozgraniczającej drogi
publicznej – ulicy dojazdowej. Według skarżących Rada Miasta Szczecina, decydując o odsunięciu nieprzekraczalnej
linii zabudowy od pasa drogi publicznej w celu utworzenia korytarza widokowego miasta, uczyniła to kosztem jedynie
nieruchomości Skarżących. Jak wynika bowiem z rysunku planu, na terenie oznaczonym w planie symbolem MN
i U tylko na działce Skarżących linia ta została odsunięta o 7 m. Na sąsiadującej od północy działce nieprzekraczalna
linia zabudowy została wytyczona w odległości 5 m od pasa drogi.
Skarżący podnieśli też, że Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji dotyczącej ustanowienia
nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości aż 10 m od południowo-wschodniej granicy działki. Rada wskazała, iż
powodem tak dużego odsunięcia linii zabudowy od południowo–wschodniej granicy działki była chęć zachowania
bufora między dwoma formami zabudowy (zabudową jednorodzinną i zabudową wielorodzinną).
WSA uznał, że zaskarżony plan nie ingeruje w prawo własności Skarżących w sposób przekraczający granice tzw.
władztwa planistycznego, a zatem wbrew zarzutom skargi nie narusza istoty ich prawa własności. Sąd nie uznał też,
by przy ustalaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy działka należąca do Skarżących została potraktowana w sposób
nieproporcjonalnie gorszy niż sąsiednie nieruchomości.
Sąd przyjął, że poza zakresem kontroli Sądu pozostaje ocena, czy niezbędne było zaplanowanie niezabudowanego
korytarza w celu zachowania niezakłóconego widoku z ulicy na miasto oraz konieczność wytworzenia bufora
pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, a tym samym czy nieprzekraczane linie zabudowy mogły
(powinny) być określone w innych odległościach od granic działek.

Skargę kasacyjną wywiedli Skarżący, zaskarżając wyrok w całości.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w aktach sprawy dokumentujących proces sporządzania planu
miejscowego oraz zawierających uchwałę w sprawie zaskarżonego planu, znajduje się kopia części graficznej
sporządzona w formacie A4, na podstawie której nie sposób zweryfikować ilustrowanych tam ustaleń. Dołączone do
skargi opracowania graficzne są zaś dokumentami prywatnymi. Rozpoznając ponownie skargę, WSA powinien
dokonać oceny legalności zaskarżonego planu zarówno na podstawie części tekstowej, jak i czytelnego załącznika
graficznego.
Odnosząc się do sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA przyznał rację Skarżącym, że pozostawienie
poza zakresem sądowej kontroli oceny zaplanowania niezabudowanego korytarza w celu zachowania
niezakłóconego widoku z ulicy na miasto oraz wytworzenia bufora pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną
wynika z błędnej wykładni art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022
r. poz. 2492; dalej: PrUSA) w zw. art. 15 ust. 2 pkt. 6 PlanZagospU. Polega ona na przyjęciu, że ocena wymienionych
powyżej zamierzeń planistycznych może być dokonana jedynie na podstawie kryterium celowości lub słuszności.
Otóż zarówno ocena ustaleń planu w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz
wytworzenia przywołanego bufora, jak i pozostałe ustalenia planu podlegają kontroli sądowej z punktu widzenia
legalności.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 PlanZagospU w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg
wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.:
wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej
zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążących ustaleń
w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia
preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być
szczegółowo uzasadnione, ale przede wszystkim dokonywane w poszanowaniu zasad ustawowych
i konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie
prawa, czy też zasady ochrony własności. Kontrola ustaleń planu miejscowego z tej perspektywy jest niewątpliwie
kontrolą legalności. Sąd I instancji, rozpoznając skargę, nie może się od niej uchylać.
Zatem Sąd I instancji powinien dokonać oceny zgodności z prawem, w tym z przywołanymi powyżej zasadami,
określenia linii zabudowy, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 PlanZagospU stanowią obligatoryjny element planu
miejscowego.
Tak też należało ocenić zgodność z obowiązującymi przepisami prawa sposobu wytyczenia linii zabudowy w celu
zachowania koniecznej odległości planowanej inwestycji od dróg przylegających do działki, na której ma być
realizowana ta inwestycja, a którego wadliwość została podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej.
Brak precyzji w zajętym przez Sąd I instancji stanowisku, dotyczącym ustalenia linii zabudowy wytyczanej w celu
zachowania odpowiedniej odległości planowanego budynku od drogi, w kontekście naruszenia zasady równości jest
konsekwencją wspomnianego powyżej braku w aktach sprawy czytelnej części graficznej planu miejscowego.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się do problemu zakresu i podstaw badania planów miejscowych przez sądy
administracyjne. Kwestię tę rozstrzyga art. 1 § 2 PrUSA. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne
dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawodawca nie
wprowadził jednak przesłanki zakazującej stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na skutki
społeczne czy też gospodarcze. Ponadto kierowanie się takimi kryteriami powodowałoby naruszenie art. 1 § 2
PrUSA, który przewiduje jedynie kryterium zgodności z prawem przy kontroli przez sąd administracyjny działalności
administracji publicznej (wyrok NSA z 30.11.2021 r., III FSK 4359/21,
).
W niniejszej sprawie WSA niezasadnie uznał, że nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w zakresie
m.in. kontroli tego, czy nieprzekraczane linie zabudowy mogły być określone w innych odległościach od granic
działek.

Wyrok NSA z 13.10.2022 r., II OSK 3473/19,

W niniejszej sprawie WSA niezasadnie uznał, że nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w zakresie m.in. kontroli tego, czy nieprzekraczane linie zabudowy mogły być określone w innych odległościach od granic działek. Wyrok NSA z 13.10.2022 r., II OSK 3473/19, jest istotnym orzeczeniem dotyczącym zakresu i podstaw badania planów miejscowych przez sądy administracyjne.