Do kogo skierować nakaz rozbiórki?

Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz uznania organu wydającego decyzję administracyjną. Wskazuje to art. 52 PrBud, który nie precyzuje wprost adresata decyzji, co czyni to zależnym od konkretnych okoliczności. Decyzja musi być efektywna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego.

Tematyka: nakaz rozbiórki, art. 52 PrBud, adresat decyzji, stan faktyczny, NSA, samowola budowlana, inwestor, właściciel, zarządca, umowa dzierżawy

Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy,
tym bardziej, że art. 52 PrBud nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym
przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną.
Powinna być ona wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak
i postępowania egzekucyjnego.
Stan faktyczny
NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 8.10.2019 r., II SA/Ol 569/19,
, w sprawie ze
skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie
rozbiórki obiektu.
Wcześniej WSA także oddalił skargę. W sprawie tej PINB w Mrągowie wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 i 2
ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud), którą nakazał Skarżącemu
i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach
zewnętrznych 5 m x 11 m wraz z tarasem drewnianym o nieregularnym kształcie oraz basenem zewnętrznym,
pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce X oraz na działce Y (jezioro).
W sprawie ustalono, że ww. obiekt budowlany (nawet jeżeli jest to przyczepa kempingowa lub kontener) powstał
samowolnie w części na działce należącej do Skarżącego, i w części na działce stanowiącej własność Skarbu
Państwa, oraz będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej Białystok. Organ stwierdził, że nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa
w art. 48 ust. 3 PrBud, gdyż jedynie jego rozbiórka doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa
inwestycja została zrealizowana przez inwestora, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu; zaś to
właściciel nieruchomości brał czynny udział w postępowaniu (współpracował z Organem w celu legalizacji samowoli
budowlanej), dlatego postanowiono o nałożeniu obowiązków na właścicieli działek, na których zlokalizowany jest
obiekt. Wskazano, że dalsze próby ustalania inwestora wiązałyby się z jeszcze większą przewlekłością
postępowania.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, a Warmińsko-Mazurki WINB utrzymał decyzję w mocy.
Sprawa trafiła ze skargą do WSA. Oddalając skargę, Sąd wskazał m.in., że możliwość przemieszczenia obiektu nie
przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności po ustawieniu go na gruncie,
a nawet pomimo braku trwałego związania z gruntem. Podstawowym celem przedmiotowego obiektu nie jest bowiem
poruszanie się po drogach, ale pełnienie funkcji mieszkalnej w jednym miejscu (por. wyrok NSA z 28.2.2017 r., II
OSK 1543/15,
).
Odnośnie adresata nakazu rozbiórki Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie Organ powołał się na treść art. 52 PrBud.
Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru
adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Wymieniony wyżej przepis należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu
rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania.
W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej
samowoli budowlanej, i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego
nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki.
W skardze kasacyjnej wskazano m.in. na nieustalenie w toku postępowania podmiotu, któremu przysługuje prawo
własności obiektu kontenerowego, ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach, i w konsekwencji nałożenie
obowiązku dokonania rozbiórki ww. obiektu na niewłaściwą osobę.
Stanowisko NSA
Przede wszystkim Sąd II instancji wskazał, że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie
przepisów PrBud, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem
własności, lecz także z tym, czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby
z treści art. 52 PrBud, w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale może też wynikać ze stosunków

zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem
nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego także objętego
nakazem rozbiórki.
Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 PrBud, mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu
budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można
oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek np. rozbiórki obiektu budowlanego zostanie nałożony
na wszystkie te podmioty solidarnie.
Nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem
nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel
nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej
skutków, bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do
działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z tego, że właściciel ma najszersze prawo
do nieruchomości, i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze
umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. To właściciel ponosi odpowiedzialność za stan
nieruchomości i za to, co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić
podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki
wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela). Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których
mowa w art. 52 PrBud, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach,
kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać
nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie
wskazał, że w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki.
Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go), umożliwiającego wykonanie decyzji
rozbiórkowej, albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością
określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają
obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której
posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.
W skardze kasacyjnej wskazano na umowę dzierżawy, która z jednej strony uprawniała spółkę do działań
inwestycyjnych na działce skarżącego; z drugiej zaś - miałaby uwolnić właściciela nieruchomości od
odpowiedzialności za nielegalny stan zagospodarowania (zabudowy) jego nieruchomości. Kwestionując ocenę
Organów w zakresie oznaczenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, skarżący powinien wykazać najpóźniej
w skardze kasacyjnej, jaka jest treść tej umowy, tak aby możliwym było stwierdzenie, czy rzeczywiście w sprawie
doszło do błędnego zastosowania art. 52 PrBud. W tym zakresie wskazywanie wyłącznie na sam fakt zawarcia
umowy dzierżawy, czy też, że „nieruchomość została oddana dzierżawcy do używania i pobierania z niej pożytków”
nie niweczy skuteczności oceny dokonanej przez Organy nadzoru budowlanego. Umowa dzierżawy daje prawo do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej
umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu.

Komentarz
NSA wskazał w niniejszym orzeczeniu na wykładnię i istotę stosowania art. 52 PrBud. Stosowanie tego przepisu
musi być efektywne i w tym wymiarze, by adresatem decyzji był podmiot, który jest w stanie wykonać decyzję
o nakazie rozbiórki.
W okolicznościach sprawy istniały prawne podstawy do skierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości
na podstawie art. 52 PrBud. W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot
dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej, i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny
podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki. Ciężar dowodu
spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania
konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne.

Wyrok NSA z 25.1.2023 r., II OSK 139/20,

NSA w wyroku z 25.1.2023 r. potwierdził skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości na podstawie art. 52 PrBud. Skarżący nie udowodnił, że inny podmiot był odpowiedzialny za samowolę budowlaną. Istotne jest, by adresat decyzji mógł faktycznie ją zrealizować, co wynika z wykładni przepisów.