Istota grzywny w celu przymuszenia
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania poprzez dolegliwość finansową. NSA rozpoznał skargę spółki w restrukturyzacji od postanowienia Ministra Kultury w sprawie nałożenia grzywny. Postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie tytułu wykonawczego, a grzywna ma charakter dyscyplinujący. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku może zostać zwrócona.
Tematyka: grzywna w celu przymuszenia, egzekucja, nacisk finansowy, obowiązek wykonawczy, NSA, Minister Kultury, postępowanie egzekucyjne, tytuł wykonawczy, charakter dyscyplinujący, dobrowolne wykonanie obowiązku, wysokość grzywny, efektywność egzekucji
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania poprzez dolegliwość finansową. NSA rozpoznał skargę spółki w restrukturyzacji od postanowienia Ministra Kultury w sprawie nałożenia grzywny. Postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie tytułu wykonawczego, a grzywna ma charakter dyscyplinujący. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku może zostać zwrócona.
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną spółki w restrukturyzacji, w miejsce której wstąpił Syndyk Masy Upadłości, od wyroku WSA w Warszawie z 9.5.2019 r., VII SA/Wa 2172/18, , w sprawie ze skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarga kasacyjna została oddalona. Wcześniej WSA w Warszawie oddalił skargę. Stan faktyczny i prawny sprawy został przedstawiony poniżej. Postanowieniem z 8.1.2018 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 i art. 122 ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479; dalej: EgzAdmU) nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji tego Organu z 4.10.2012 r., polegającym na przeprowadzeniu w terminie do 31.12.2012 r. robót budowlanych w pałacu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że wobec niewykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji oraz spełnienia formalnych przesłanek w postępowaniu egzekucyjnym zaistniały podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego, mającego na celu skuteczne wykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji konserwatorskiej. Uwzględniając zaś specyfikę obowiązków, nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku grzywna może zostać w całości lub w części zwrócona. Spółka złożyła skargę od tego wyroku. Oddalając skargę, WSA wskazał, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba niż sam zobowiązany. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie - z zastrzeżeniem, gdy obowiązek wynika z przepisów ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud). Jeśli obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów PrBud, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast art. 29 § 1 EgzAdmU uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponadto Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie egzekucyjne toczyło się w sprawie w oparciu o tytuł wykonawczy, wystawiony prawidłowo na podstawie ostatecznej decyzji. Decyzja ta zaś od wielu lat nie była wykonana przez skarżącą Spółkę, a powoływane w skardze pozwolenie na budowę nie pozostaje w związku z możliwością wykonania obowiązków. Określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ww. ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdy zważyć na utrzymujący się od wielu lat, lekceważący stosunek Spółki do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Nie można pominąć także celu, jaki spełnia ww. środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to pośrednio także z art. 125 § 1 EgzAdmU, który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a co więcej, zgodnie z art. 126 EgzAdmU uiszczone lub ściągnięte grzywny mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Spółka złożyła skargę kasacyjną. Stanowisko NSA NSA wskazał, że Sąd I instancji stwierdził, że powoływane w skardze pozwolenie na budowę nie pozostaje w związku z możliwością wykonania obowiązków, co jest zasadne. Wynika to z tego, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby jakikolwiek z nałożonych ww. decyzją konserwatorską obowiązków wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązki te dotyczyły uzupełnienia pokrycia gzymsu w elewacji frontowej, usunięcia zacieku i zagrzybienia na stropie i ścianie, uzupełnienia tynku zewnętrznego, uzupełnienia kafli w piecu i zabezpieczenia fragmentów rozety z sali balowej. Co więcej z treści udzielonego 14.5.2018 r. przez Starostę Słupskiego pozwolenia na budowę nie wynika, aby było ono związane z ww. decyzją Pomorskiego WKZ. W tych warunkach ewentualne objęcie zakresem pozwolenia na budowę obowiązków wynikających z ww. decyzji z 2012 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ponieważ zasadniczo tego rodzaju argumentacja strony skarżącej wskazuje na chęć usprawiedliwiania swojego postępowania, które na przestrzeni kilku lat polegało na niewykonywaniu ciążących na ww. Spółce obowiązków związanych z ochroną zabytku. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. NSA uznał, że w pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej także nie są zasadne, dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU) i art. 151 PostAdmU w związku art. 121 § 2 EgzAdmU (jako naruszenia prawa procesowego) i art. 121 § 2 EgzAdmU (jako naruszenia prawa materialnego). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie wykazano, z jakich względów uzasadnione było nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, tj. 50.000 zł. Po pierwsze, tego rodzaju kwota jest zgodna z prawem, ponieważ mieści się w ustawowych widełkach. Po drugie, Sąd ma rację, że w tym zakresie ma znaczenie „zapewnienie efektywności egzekucji”. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby ten środek środek nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok NSA z 29.6.2022 r., II OSK 98/20, ). W okolicznościach niniejszej sprawy owo „zapewnienie efektywności egzekucji” w kontekście nałożenia grzywny w celu przymuszenia w jej maksymalnej wysokości zostało podyktowane tym, że przy zabytku nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie roboty budowlane (upłynęło prawie 6 lat); uwzględniono obowiązujące na rynku stawki za usługi budowlane, czyli koszt, który zobowiązany musiałby ponieść w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku, oraz uwzględniono to, że koszt wykonania robót budowlanych znacznie przewyższałyby wysokość nałożonej grzywny, zaś wykonanie obowiązku pociągnie za sobą uniknięcie zapłaty grzywy w celu przymuszenia. W sprawie oceniono więc, że przedmiotowa grzywna została nałożona w takiej wysokości, aby zobowiązanej Spółce nie opłacało się jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego, itp. Komentarz Grzywna w celu przymuszenia jest niepieniężnym środkiem egzekucyjnym w egzekucji środków. Co istotne, jest to środek egzekucyjny zasadniczo w postaci najmniej uciążliwej dla dłużnika. Aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest m.in. uniknięcie konieczności sięgania do następnego, bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wieloletnie niewykonywanie obowiązku może uzasadniać wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. Wyrok NSA z 25.1.2023 r., II OSK 2970/19,
Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mającym na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku poprzez dolegliwość finansową. Wysokość grzywny powinna być na tyle wysoka, aby uiszczenie jej było nieopłacalne dla zobowiązanego. NSA uznał, że nałożona grzywna w maksymalnej wysokości była zgodna z prawem i miała na celu zapewnienie efektywności egzekucji.