Analiza urbanistyczna podstawą decyzji o warunkach zabudowy

Do istoty ustalania warunków zabudowy należy uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego wokół terenu planowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna odgrywa kluczową rolę w procesie decyzyjnym, wpływając na parametry nowej zabudowy. W publikacji przedstawiono istotę postępowania administracyjnego oraz konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy przy podejmowaniu decyzji.

Tematyka: analiza urbanistyczna, warunki zabudowy, decyzja administracyjna, postępowanie dowodowe, parametry zabudowy

Do istoty ustalania warunków zabudowy należy uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego wokół terenu
planowanej inwestycji (znaczenie ma bowiem to, czy dana działka jest zabudowana w sposób pozwalający na
określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy), a braki w tym zakresie uprawniają do stwierdzenia, że
postępowanie administracyjne narusza zasady postępowania, wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.
107 § 3 KPA.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną spółki od wyroku WSA w Rzeszowie z 6.11.2019 r., II SA/Rz 770/19,
,
w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję SKO w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skarga kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję SKO i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa. Stan
faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.
Prezydent Miasta Rzeszowa wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie
budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym. Odwołanie od
powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zaskarżoną decyzją SKO w Rzeszowie utrzymało
w mocy ww. decyzję Organu I instancji. Zdaniem Organu odwoławczego decyzja Organu I instancji zawiera
szczegółową charakterystykę obszaru, na którym projektowana jest inwestycja, wskazując na jego walor rolno-
osadniczy, oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.
Sąd I instancji wskazał, że trafne są zarzuty skargi, wskazujące na pominięcie w przeprowadzonej analizie zabudowy
na 2 działkach, które bezpośrednio sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z mapy stanowiącej załącznik
graficzny analizy jednoznacznie wynika, że ww. działki znajdują się w obszarze analizowanym i są zabudowane,
natomiast w części tekstowej analizy zabudowa na tych działkach została pominięta. Ta zasadnicza kwestia czyni
analizę wadliwą, co bezpośrednio wpływa też na ocenę legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Parametry
istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym rzutują na ustalenie parametrów planowanej zabudowy.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji frontowej ma szczególnie istotne znaczenie. Pojęcie
„frontu działki” zostało zdefiniowane w § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie
sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588; dalej: NowaZabudR) jako część
działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - uchylonym § 1
pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie
sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). W rozpoznawanej sprawie
działka objęta inwestycją przylega do drogi, graniczy także z działką, która na mapie w załączniku graficznym
opisana jest jako „droga”. Wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny
wjazd lub wejście na jej teren. Prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem „wjazd główny” i „wejście
główne”, co oznacza, że teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków
komunikacyjnych. Ponadto to wnioskodawca, będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować, gdzie znajduje
się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi, dając tym samym możliwość
dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Dopiero po ustaleniu, gdzie będzie
znajdował się wjazd lub wejście główne na teren inwestycji, właściwy organ może ustalić front działki i jego
szerokość.
Organy przyjęły zgodnie z wnioskiem, że wnioskowany dojazd do drogi publicznej następuje od strony określonej
działki. Szerokość elewacji frontowej określono na 15 m, która to wielkość po przyjęciu tolerancji do 20% de facto
pokrywa się z szerokością innej działki (ma ona kształt wydłużonego prostokąta). W tym zakresie słuszne były
wątpliwości strony skarżącej co do naruszenia § 6 ust. 1 NowaZabudR, w sytuacji gdy szerokość elewacji frontowych
w obszarze objętym analizą wynosi od 35 m do 43 m (średnia 38 m). Zarówno Organ I, jak i II instancji nie wyjaśnił
tych wątpliwości, nie wskazał dlaczego w tym zakresie odstąpiono od wartości wyliczonych według ogólnych reguł
i dopuszczono inną szerokość na podstawie § 6 ust. 2 NowaZabudR. Za takie wyjaśnienie nie można uznać
ogólników przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jest to szczególnie istotne, gdy kwestionowane są wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe zarzuty zostały
bowiem sformułowane w odwołaniu w odniesieniu do linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej
oraz szerokości tej elewacji. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy
administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów, jednakże do zarzutów skierowanych przeciwko
decyzji pierwszoinstancyjnej Organ odwoławczy powinien odnieść się w pierwszej kolejności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że przy ustalaniu warunków zabudowy Organy obu instancji pominęły parametry zabudowy znajdującej
się na dwóch działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.
Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
503; dalej: PlanZagospU) w zw. § 3 ust. 1 NowaZabudR wymagał uwzględnienia istniejących parametrów zabudowy,
która występuje w obszarze analizowanym. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem, aby na ww. działkach nie
znajdowała się zabudowa, która pozwalałaby ustalić parametry zabudowy. Oznacza to, że decyzje administracyjne
Organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - nie
dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach - analizą planistyczną objęto tylko niektóre z działek znajdujących się
w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.
W tych warunkach argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca, że Organy planistyczne dokonały stosownej analizy
planistycznej i ustaliły parametry zabudowy, nie jest wystarczająca, ponieważ nie zmienia to faktu, że tak dokonana
analiza planistyczna nie objęła swoim zakresem zabudowy ww. dwóch działek. W skardze kasacyjnej nie wykazano
zaś, aby dostrzeżona w omawianym zakresie wada postępowania nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym
samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy,
skoro analiza planistyczna zawiera braki.
Analiza planistyczna w odniesieniu do ww. działek wskazywała, że znajdują się na nich 2 budynki mieszkalne
wielorodzinne z garażami podziemnymi „w realizacji”. Niemniej budynki te zostały uwzględnione w załączniku
graficznym do sporządzonej analizy urbanistycznej. W załączeniu do odwołania od decyzji Organu I instancji
przedstawiono materiał zdjęciowy obrazujący stan realizacji inwestycji, z którego wynika, że na ww. działkach
znajdowała się zabudowa, która pozwalała na ustalenie chociażby takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy,
wysokość, czy szerokość elewacji frontowej. Kwestia ustalenia szerokości elewacji frontowej, która w niniejszej
sprawie jest usytuowana od strony ulicy, została wyjaśniona i uzasadniona przez Organy, ponieważ głównym
determinantem była tu niewielka szerokość frontu działki (20 m). Ocena ta i tak nie niweczy stwierdzenia, zgodnie
z którym w odniesieniu do ustalenia parametrów zabudowy brak jest podstaw do przyjęcia, że pominięcie w analizie
urbanistycznej zabudowy znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach mogłoby stanowić podstawę do akceptacji
stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o jakoby prawidłowo ustalonych parametrach zabudowy. Wbrew temu
stanowisku Organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w kwestii
ustalenia właściwych gabarytów oraz formy architektonicznej na badanym obszarze analizowanym (a więc także
w zakresie parametrów, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 NowaZabudR). Stan istniejącej zabudowy
na sąsiednim terenie ma w tym zakresie znaczenie, ponieważ do istoty ustalania warunków zabudowy należy
uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego wokół terenu planowanej inwestycji (ma bowiem znaczenie, czy dana
działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy), a braki
w tym zakresie uprawniają do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne narusza zasady postępowania,
wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 KPA.

Komentarz
W sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego i pełnego
postępowania dowodowego - tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu
najistotniejszym i koniecznym dokumentem jest analiza urbanistyczna. Musi ona stanowić podstawę odpowiedzi dla
wszelkich koniecznych parametrów inwestycji. Analiza musi uwzględniać istniejącą zabudowę.

Wyrok NSA z 25.1.2023 r., II OSK 871/20,

Analiza urbanistyczna stanowi niezbędne narzędzie w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Braki w analizie mogą prowadzić do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Istotne jest przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, uwzględniającego istniejącą zabudowę wokół planowanej inwestycji.