Umorzenie postępowania po 3 latach zawieszenia na wniosek strony

Tematyka: umorzenie postępowania, art. 98 KPA, postępowanie administracyjne, skarga kasacyjna, NSA

Termin przewidziany w art. 98 § 2 KPA jest nieprzywracalnym terminem prawa materialnego, liczonym od
dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym
terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie
określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji
o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 KPA.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 23.5.2019 r., I SA/Wa 191/19,
, w sprawie
ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarga
kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA w Warszawie oddalił skargę, a wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 31.12.2008 r. wnioskodawcy wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego o potwierdzenie prawa do
rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium RP. Wnioskiem z 4.1.2013 r. jedna z wnioskodawczyń
zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Pozostali wnioskodawcy poinformowali Organ, że
podtrzymują wniosek o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z grudnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski zawiesił przedmiotowe postępowanie. Następnie decyzją
z lipca 2018 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie.
Wnioskodawcy złożyli odwołanie od ww. decyzji, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy
zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że strona nie zwracała się do Organu o podjęcie zawieszonego postępowania przed
upływem 3-letniego terminu. W złożonym odwołaniu od decyzji strona nie wskazała również żadnych okoliczności,
które potwierdzałyby, że z takim wnioskiem występowała wcześniej.
Następnie w sprawie została wywiedziona skarga. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że okoliczności
podniesione przez Skarżącego w skardze nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał za niezasadne m.in. zarzuty dotyczące naruszenia przez Organ art. 8 i art. 9 KPA, przez brak uzyskania
od stron wyjaśnień, czym podyktowane jest niezłożenie wniosku o podjęcie postępowania. Sąd podkreślił, że jeżeli
zawieszenie postępowania następuje na żądanie strony, to ustawodawca pozostawił jej decyzję o wystąpieniu
z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazuje na to treść art. 98 § 2 KPA i art. 101 § 2 KPA.
Ustawodawca nie przewidział w takiej sytuacji żadnych działań organu z urzędu. Sąd zaznaczył przy tym, że organ
nie zajmuje się analizą powodów, dla których strona nie występuje o podjęcie zawieszonego postępowania. To wola
strony decyduje o zgłoszeniu wniosku, zarówno o zawieszenie postępowania, jak i o jego podjęcie. Przepis zakreśla
tylko termin, w którym wniosek o podjęcie postępowania może być skutecznie zgłoszony.
Od powyższego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c)
ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej:
PostAdmU) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż Organ nadużył swoje uprawnienia do
umorzenia postępowania, naruszając przepisy art. 8, art. 9 i art. 98 § 2 KPA w ten sposób, że podjął działania
wzbudzające brak zaufania obywateli do Organu, tj. wzbudził przekonanie strony, iż może zawiesić postępowanie na
czas poszukiwania dowodów, nawet jeśli będzie ono trwało dłużej niż trzy lata, następnie wyzyskanie niezrozumienia
stron dla skutków takiego zawieszenia, w celu umorzenia postępowania i definitywnego pozbawienia strony
możliwości dochodzenia praw będących przedmiotem tego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że intencją stron nigdy nie było cofnięcie wniosku w niniejszej
sprawie i w efekcie doprowadzenie do umorzenia postępowania. Wskazano, że wniosek o zawieszenie postępowania
złożono w celu zgromadzenia dowodów, które będą czyniły zadość wymogom wynikającym z przepisów ustawy
z 8.7.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2097). Zaznaczono, że wniosek taki został złożony na wyraźną
sugestię Organu, udzieloną w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skierowanym do stron. Wobec
tego strona miała prawo przypuszczać, że do czasu zgromadzenia właściwych dowodów postępowanie będzie
zawieszone i nie wystąpi skutek w postaci umorzenia postępowania.

Zaznaczono, że w niniejszej sprawie strony działały bez profesjonalnego pełnomocnika i działały w zaufaniu do
Organów władzy, że zawieszenie postępowania nie będzie wykorzystane ze szkodą dla nich, a ma na celu uzyskanie
dowodów pozwalających uzyskanie korzystnej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Organ, mając świadomość
celów zawieszenia postępowania i niekorzystnych (szkodliwych) skutków upływu terminu określonego w art. 98 ust. 2
KPA, w ramach zasady budowania zaufania do władzy publicznej miał obowiązek uzyskać od strony stosowne
wyjaśnienie, czy brak wniosku stron o podjęcie postępowania jest faktycznie podyktowany dążeniem do cofnięcia
wniosku, czy brak takiego wniosku wynika z okoliczności niezależnych od strony, czyli konieczności dalszego
gromadzenia dowodów.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 KPA, jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron
nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia
biegu 3-letniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania jest jego uprzednie skuteczne zawieszenie.
Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia
postępowania na podstawie art. 98 § 1 KPA. Zgodnie bowiem z art. 98 § 1 KPA organ administracji publicznej może
zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie
sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 1 KPA nie określa
formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie
sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie. Gdy zaś strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku
o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie
staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 § 1
KPA. To sama strona, która chciała zawieszenia postępowania we własnej sprawie, ma być inicjatorem jego
podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania.
Termin przewidziany w art. 98 § 2 KPA jest nieprzywracalnym terminem prawa materialnego, liczonym od dnia
wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Świadczy o tym ugruntowane stanowisko doktryny
i orzecznictwa. Zatem gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego
postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się
bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 KPA.
Strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2
KPA, natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania,
a organ prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek umorzyć postępowanie. Upływ
tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we
wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać.
W sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zawierało pouczenie m.in. o treści art. 98 § 2 KPA. Strony
zostały zatem poinformowane, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie
zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Strony miały więc
świadomość, na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone, i jaki wiąże się z tym rygor. Nie można zatem
zarzucić Organowi naruszenia art. 8, art. 9 i art. 98 § 2 KPA poprzez brak budowania zaufania do władzy publicznej,
czy chęć „zwyciężenia obywatela” przez wyzyskanie jego błędów, co podnosi skarga kasacyjna.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA wskazał, że charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron
odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie.
Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 KPA, na zasadzie dyspozycyjności
stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym
przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Upływ terminu 3 lat od zawieszenia postępowania powoduje
jego bezwzględnie umorzenie.

Wyrok NSA z 26.1.2023 r., I OSK 2968/19,

Upływ terminu 3 lat od zawieszenia postępowania powoduje jego bezwzględnie umorzenie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 KPA, na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron.