Brak możliwości budowy przez inwestora prywatnego drogi publicznej jako inwestycji celu publicznego

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza dotyczącej budowy drogi publicznej, ma istotne znaczenie dla zapewnienia właściwego rozwoju infrastruktury drogowej. Artykuł omawia konflikt kompetencyjny między inwestorem prywatnym a organami gminy oraz podkreśla, że decyzje dotyczące dróg publicznych powinny być podejmowane przez podmioty publiczne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Tematyka: inwestycja celu publicznego, droga publiczna, decyzja lokalizacyjna, inwestor prywatny, podmiot publiczny, kompetencje, infrastruktura drogowa, orzecznictwo, ustawodawstwo, wyrok sądu administracyjnego

O przeznaczeniu danego terenu na budowę drogi rozstrzygają jednostki samorządu terytorialnego. Nie może
dojść do sytuacji, w której to osoba prywatna, a nie podmiot publiczny, decyduje o tym, gdzie i kiedy ma
powstać droga publiczna, co w konsekwencji wymusza niejako na gminie obowiązek dokonania podziału
nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie działanie prowadziłoby do
nadużycia prawa. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili
wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do
przebiegu drogi publicznej.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał skargę inwestora decyzje SKO w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji
celu publicznego i oddalił w całości skargę.
W sprawie tej Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na
budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek. Wyjaśniono, że przedmiotowy teren jest
niezabudowany. Zgodnie z ewidencją gruntów teren objęty inwestycją stanowi łąki trwałe (LV) i grunty orne (RVI) -
własność osób fizycznych. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Powołując się na
art. 20 ust. 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; dalej: DrPublU), wskazano,
iż opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi. Potwierdza to
wyrok NSA z 10.4.2019 r., II OSK 2936/18,
, według którego nie może dojść do sytuacji, w której osoba
prywatna, a nie podmiot publiczny, decyduje gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna.
Decyzja została utrzymana w mocy przez SKO. Sprawa ze skargą trafiła do sądu administracyjnego.
Stanowisko WSA
Oddalając skargę, WSA wskazał na następujące kwestie.
Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy skarżący, jako osoby fizyczne, byli podmiotami
uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia
polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej. Kwestia ta była przedmiotem oceny w postępowaniu
uzgodnieniowym.
Jak wynika z art. 2 pkt. 5 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 503; dalej: PlanZagospU), pod pojęciem „inwestycji celu publicznego” należy rozumieć działania o znaczeniu
lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym
również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania
oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU). Art. 2 pkt 1 PlanZagospU
wymienia wśród celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę,
utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także
łączności publicznej i sygnalizacji.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, katalog celów publicznych określony w art. 6 GospNierU stanowi
katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt. 1-9 GospNierU,
albo zgodnie z art. 6 pkt. 10 GospNierU cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 GospNierU zawiera
listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z 15.5.2008 r., II
OSK 548/07,
). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 GospNierU nie mogą być
interpretowane rozszerzająco.
Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia
inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy
i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej
zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także
odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać

(możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie
decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 PlanZagospU w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania
terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego
prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 PlanZagospU inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu
miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 PlanZagospU, następuje na wniosek inwestora.
Zgodnie z art. 20 pkt. 1 DrPublU opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie
o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy
do zarządcy drogi. Do zarządcy drogi należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz
bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania
i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 DrPublU). Tak więc w myśl art. 20 ust. 1 DrPublU
opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi.
Prywatny inwestor nie może wymuszać na organach gminy realizacji określonych działań, które nie są nakazane
obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy,
a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w art. 7 ust. 1 SamGminU zadania gminy nie mogą być
utożsamiane z kompetencjami. Kompetencja stwarza jedynie potencjalną możliwość ważnego dokonania przez
organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji,
a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej.
Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani
rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej
należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można
zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu
publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 GospNierU.
Zgodnie z art. 6 pkt. 1 GospNierU celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi
rowerowe i drogi wodne, a także budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obejmujących takie
drogi.
Skoro powołany przepis odsyła do pojęcia drogi publicznej, to należy sięgnąć do definicji takiej drogi zawartej
w DrPublU. Zakwalifikowanie danej drogi do kategorii dróg publicznych odbywa się na podstawie rozstrzygnięcia
właściwego organu administracji publicznej. W przypadku dróg gminnych o zaliczeniu danej drogi do takiej kategorii
decyduje w drodze uchwały rada gminy, ustalając jednocześnie jej przebieg (art. 7 ust. 1-3 DrPublU). Tym samym
także budowa drogi publicznej należy wyłącznie do kompetencji podmiotów publicznych, a nie niepublicznych.
Jedynie wówczas, gdy realizowana jest inwestycja niedrogowa przez inny podmiot, i realizacja tej inwestycji
wymusza budowę lub przebudowę drogi publicznej, ustawodawca pozwala na zawieranie odrębnych umów przez
zarządcę drogi publicznej z inwestorem inwestycji niedrogowej co do zakresu realizowanych robót drogowych (art. 16
ust. 1-2 DrPublU).

Komentarz
Przepisy omówione w orzeczeniu wskazują na to, że drogą publiczną jest tylko taka droga, która jest własnością
podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). W ocenie WSA to te podmioty,
zamierzając wybudować drogę publiczną, w pierwszej kolejności winny uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego (o ile nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a następnie
posiadając tytuł prawny do terenu inwestycji, uzyskać pozwolenie na budowę lub inne zezwolenie wynikające
z obowiązujących ustaw. Inwestorzy prywatni nie są uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji
celu publicznego.
Orzecznictwo w omawianym zakresie nie jest jednolite. Komentowany wyrok nie jest prawomocny.

Wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2022 r., IV SA/Po 681/22,

Orzecznictwo wskazuje, że inwestorzy prywatni nie posiadają prawa do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konieczne jest uzyskanie decyzji o lokalizacji, co potwierdza wyrok WSA w Poznaniu. Sprawa ta podkreśla pilną potrzebę jasnego określenia kompetencji w zakresie budowy dróg publicznych.