Zaświadczenie o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

Tematyka: Zaświadczenie, zgodność inwestycji, plan miejscowy, postępowanie, art. 35 PrBud, art. 217-219 KPA, wyjątkowy, skarga kasacyjna, NSA, WSA, postanowienie, wydanie, interes prawny

Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym poza
postępowaniem unormowanym w art. 35 ust. 1 pkt. 1 PrBud, a więc także w postępowaniu o wydanie
zaświadczenia, prowadzonym na podstawie art. 217-219 KPA. Unormowania art. 48 ust. 3 pkt. 1 PrBud oraz
art. 49b ust. 2 pkt. 3 PrBud (nieobowiązujący) mają charakter wyjątkowy.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 12.9.2019 r., II SA/Sz 599/19,
, w sprawie
ze skargi na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści i oddalił skargę
kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku NSA opiera się w przeważającej mierze na przywołaniu ustaleń WSA.
Stanowisko prawne
WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jak też argumentację w nim zawartą. Stwierdził,
że postępowanie zostało oparte na przesłankach wynikających z przepisów prawa powołanych w postanowieniu,
w szczególności art. 35 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud), z których
wynika, iż rozstrzyganie kwestii zgodności planowanej inwestycji i dotyczącego jej projektu budowlanego
z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (lub wydaną decyzją o warunkach zabudowy) w formie
zaświadczenia, na podstawie art. 217 KPA lub art. 218 KPA, jest niedopuszczalne.
Sąd wskazał, że wydane w tym trybie zaświadczenie nie może dotyczyć jakichkolwiek kwestii spornych bądź
wymagających analizy, czy interpretacji przepisów, co odnosi się do kwestii prawnych, w tym wynikających z planu
miejscowego, za wyjątkiem postępowań legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 PrBud lub art. 49b
ust. 2 pkt. 3 PrBud (nieobowiązujący), które stanowią podstawę prawną do ubiegania się o zaświadczenie
o zgodności inwestycji objętej postępowaniem, o którym mowa w tych przepisach, z miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego. Jak dalej wywodził WSA, w innych sytuacjach, a w szczególności opisanej
wyżej, gdy nie toczy się postępowanie legalizacyjne, nie można mówić o zaistnieniu przesłanek do ubiegania się
o wydanie zaświadczenia, o których mowa w art. 217 § 2 KPA.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zachodziły przesłanki określone w art. 217 § 2 oraz w art. 218 § 1 KPA.
W myśl art. 217 § 2 KPA zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1. Urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2. Osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych
faktów lub stanu prawnego.
Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 KPA w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 KPA, organ administracji
publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego,
wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego
posiadaniu.
Jednak odczytanie norm art. 217 § 2 KPA oraz art. 218 § 1 KPA nie może być oderwane od tego, że postępowanie
o wydanie zaświadczenia (art. 1 pkt 4 KPA) nie może konkurować z postępowaniem jursysdykcyjnym (art. 1 pkt 1
KPA).
Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt. 2 KPA i art. 218 § 2 KPA zaświadczenia urzędowo
potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z ewidencji prowadzonej przez organ, rejestrów bądź
z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują
w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (patrz:
wyrok NSA z 16.9.2005 r., II OSK 36/05,
).
Według art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a) PrBud przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji
o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność
projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa

miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego
planu.
Jest zatem oczywiste, że niezależnie od innych wymogów nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o zgodności
planowanej inwestycji z planem miejscowym poza postępowaniem unormowanym w art. 35 ust. 1 pkt. 1 PrBud,
a więc także w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzonym na podstawie art. 217-219 KPA.
Unormowania art. 48 ust. 3 pkt. 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt. 3 PrBud (nieobowiązujący) mają charakter wyjątkowy.
Jak wskazano w orzecznictwie, przepisy te potwierdzają stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne wydanie
zaświadczenia, gdy dana okoliczność podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Unormowania art. 48
ust. 3 pkt. 1 PrBud oraz art. 49b ust. 2 pkt. 3 PrBud (nieobowiązujący) oznaczają, że ustawodawca w wyraźnym
i jednoznacznym przepisie prawa nakazał organowi właściwemu do wydania zaświadczenia, wydanie zaświadczenia
o zgodności budowy (obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez
wymaganego pozwolenia na budowę - art. 48 ust. 1 PrBud) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi konkretyzację przesłanki
z art. 217 § 2 pkt. 1 KPA. Nie dotyczy to sytuacji określonej w art. 217 § 2 pkt. 2 KPA w zw. z art. 218 § 1 KPA (patrz:
wyrok NSA z 29.6.2011 r., II OSK 1148/10,
).

Komentarz
Postępowanie o wydanie zaświadczenie jest odrębnym, uproszczonym postępowaniem. Może ono odnosić się do
potwierdzenia w zasadzie kwestii oczywistych. Postępowanie to nie może zastępować nawet w części innych
postępowań, w których ustalane są określone fakty i uwarunkowania prawne.
Z uzasadnienia innego niedawnego orzeczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 11.1.2023 r., II SA/Gd 565/22,
)
można przywołać to, że organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami powszechnie
obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt. 1 PrBud zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności
projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli -
do wykładni postanowień planu. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje
uchwałodawcy z takim zastrzeżeniem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być
interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju
zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że do
wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia
szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne, i to one powinny decydować o wykładni
i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego.

Wyrok NSA z 2.2.2023 r., II OSK 219/20,

Postępowanie o wydanie zaświadczenie jest odrębnym, uproszczonym postępowaniem. Może odnosić się do potwierdzenia w zasadzie kwestii oczywistych. Postępowanie to nie może zastępować nawet w części innych postępowań, w których ustalane są określone fakty i uwarunkowania prawne.