Dostęp do informacji publicznej z uwagi na charakter dokumentu

Dostęp do informacji publicznej zależy od charakteru dokumentu - urzędowego lub prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że dokumenty urzędowe są dostępne co do treści i postaci, natomiast dokumenty prywatne podlegają ograniczeniom. Skarżący żądając informacji o funkcjonariuszu Policji natrafił na brak dostępu do dokumentów prywatnych. WSA zobowiązał Komendanta do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego.

Tematyka: dostęp do informacji publicznej, dokument urzędowy, dokument prywatny, Naczelny Sąd Administracyjny, informacja publiczna, ochrona danych osobowych, art. 5 DostInfPubU

Dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, lecz także postaci, a więc można żądać
udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy)
znajdujące się w dyspozycji organu, to dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści
- orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta
K.G. i przesłanie jego życiorysu, kopii dyplomów szkolnych, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii
mianowania i oświadczenia majątkowego, kopii aktualnych badań psychiatrycznych. W odpowiedzi organ
poinformował skarżącego, że żądane dokumenty (z wyjątkiem oświadczenia majątkowego) zawierają treści
o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same
w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do
informacji publicznej. Wobec powyższego organ odmówił ich udostępnienia. Odnosząc się do żądania przesłania
kopii oświadczenia majątkowego wskazanego funkcjonariusza Policji, organ wskazał, że kompleksową regulację
w tym zakresie zawiera PolicjaU, której obejściu nie mogą służyć przepisy ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). Przepis art. 62 ust. 2 ustawy z 6.4.1990 r.
o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171; dalej: PolicjaU) określa, że policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie
o swoim stanie majątkowym. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym co do zasady stanowią
tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności
„zastrzeżone”.
Stanowisko WSA
WSA po rozpoznaniu skargi P.D. na bezczynność zobowiązał Komendanta do ponownego rozpoznania wniosku
skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku i stwierdził, że bezczynność nie miała
miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA informacje publiczne mogą wynikać również
z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem
stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część
bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Dokonując ostatecznej oceny statusu danych,
o które zwrócił się we wniosku skarżący, WSA wskazał, że te kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło
informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego
rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 DostInfPubU.
Sąd wskazał, że wnioskowane dokumenty, oprócz oświadczenia majątkowego, stanowią albo dokumenty urzędowe
albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie
spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych. Na mocy art. 62 ust. 5 PolicjaU w zw. z art. 5 ust. 1 DostInfPubU
udostępnieniu nie podlegają natomiast informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy
policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody. Jeżeli chodzi natomiast o pozostałe informacje, to w tej części żądane
dane wyczerpują cechy informacji publicznych, jednak ostatecznej oceny organu wymaga dopuszczalność
lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji.
Powyższe ustalenia i oceny nie przesądzają jednak o bezwarunkowej i pełnej dopuszczalności udostępnienia
danych żądanych przez skarżącego. Przede wszystkim skarżony organ jest zobowiązany do wnikliwej oceny
przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych. Konieczne jest zatem rozważanie, czy i w jakim
zakresie udostępnienie danych wynikających z życiorysu, dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły
policyjnej, złożonych do akt osobowych dokumentów o przebiegu drogi zawodowej, aktu mianowania na pierwszy
stopień policyjny (lub kolejne stopnie) lub aktualnych badań psychiatrycznych (lekarskich) mogłoby prowadzić do
naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo
chronionych, lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim
zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych,
chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności. To do organu należy więc ocena,
czy w tym zakresie wydaje się decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części
powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np.
w postaci częściowo zanonimizowanej).
Stanowisko NSA

NSA oddalił skargę kasacyjną, choć uznał uzasadnienie wyroku za częściowo błędne. Odnośnie zarzutu z art. 6 ust.
2 DostInfPubU w zakresie uznania wnioskowanych dokumentów za prywatne bądź urzędowe NSA wskazał, że Sąd
I instancji nie dokonał oceny każdego z dokumentów, o które wnosił skarżący, pod kątem przyporządkowania ich do
jednej z kategorii. Poza tym nie stwierdził, że wnioskowane dokumenty powinny być udostępnione, a podniósł
jedynie, że stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami są
dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji. Należy tu wyjaśnić, że dokumenty urzędowe
podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, lecz także do postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii.
Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne, to dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści.
Należy bowiem odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona.
Ustawodawca tylko w jednym przypadku zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak
i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument
urzędowy, którego ustawowa definicja została zawarta w art. 6 ust. 2 DostInfPubU. Kwestia wnioskowania o kopie
dokumentów, a nie tylko o zawarte w nich informacje, niewątpliwie miała istotne znaczenie dla zakresu dla
oceny zasadności wniosku. Niemniej w skardze kasacyjnej zabrakło odpowiednio sformułowanych zarzutów
naruszenia stosownych przepisów, co oznacza, że NSA nie mógł się merytorycznie odnieść do takiego stanowiska
skarżącego kasacyjnie Organu, mimo iż w tej kwestii dostrzegł po stronie WSA brak precyzji w jednoznacznym
sformułowaniu oceny prawnej w tej kwestii, w szczególności co do kwalifikacji poszczególnych dokumentów jako
urzędowych lub prywatnych.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż obowiązkiem organu zajmującego się sprawą będzie
dokonanie oceny, które z punktów dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 DostInfPubU,
a następnie ustalenie, czy policjant jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu DostInfPubU. Gdy zostanie
potwierdzona ta okoliczność, organ musi mieć na względzie, że z przepisu art. 5 ust. 2 DostInfPubU wynika wprost,
że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych
funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt.
posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające
obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Nie oznacza to jednak, że
dokumenty urzędowe objęte wnioskiem skarżącego podlegać będą bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą
bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta niemających związku z pełnieniem tej funkcji. W takim
przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną
z tym jednak zastrzeżeniem, że ich udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 DostInfPubU.
Obowiązkiem organu będzie także ocena wniosku przez pryzmat przepisu art. 5 ust. 1 DostInfPubU.

Komentarz
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty
zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ale także dokumenty,
których podmiot używa do realizacji powierzonych mu zadań. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym
a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku co do
zasady istnieje obowiązek udostępnienia treści i postaci dokumentu, a w drugim dostęp ogranicza się wyłącznie do
treści. Poza tym, adresat wniosku musi dokonać badania kwestii ochrony danych osobowych oraz ograniczeń
wynikających z art. 5 DostInfPubU, bo prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym,
zwłaszcza jeśli mamy do czynienia z dokumentem o charakterze prywatnym. Analizowanego wyroku nie należy
rozumieć jako przyznania prymatu dostępności wszelkich dokumentów, ale jako postulatu szczególnej ostrożności
o treść i formę udostępnianych informacji.

Wyrok NSA z 11.1.2023 r., III OSK 5976/21,

NSA oddalił skargę kasacyjną, podkreślając konieczność precyzyjnej oceny dokumentów urzędowych i prywatnych. Organ musi uwzględnić przepisy o ochronie danych osobowych i ograniczenia wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznanie dokumentów za informacje publiczne nie oznacza ich automatycznego udostępnienia, lecz wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących prywatności i tajemnicy służbowej.