Warunki wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga spełnienia testu proporcjonalności, uwzględniającego konieczność oceny ograniczeń pod kątem ich konieczności i przydatności. Decyzja organu planistycznego powinna być proporcjonalna do celów publicznych i uwzględniać interesy prywatne. Sprawa dotyczyła zakazu zabudowy na terenach należących do inwestora planującego bioelektrownię, co zostało uznane za nadmierną ingerencję w prawo własności.

Tematyka: zakaz zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, proporcjonalność, interes publiczny, prawo własności, decyzja administracyjna

Wprowadzenie przez organ planistyczny postanowienia skutkującego ustanowieniem na danym terenie
całkowitego zakazu zabudowy powinno spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny
ograniczeń m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności. Właściwą reakcją na planowaną
inwestycję, która byłaby uciążliwa dla mieszkańców i nieobojętna dla środowiska, powinno być ograniczenie
konkretnego rodzaju zabudowy, a nie całkowity jej zakaz – wynika z wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Stan faktyczny
S.S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla bioelektrowni o mocy do 0,5 MW wraz z urządzeniami
technologicznymi i infrastrukturą towarzyszącą. Wkrótce do Urzędu Gminy wpłynął protest od mieszkańców wielu
okolicznych miejscowości oraz mieszkańców wsi G., w której inwestor planował budowę. Przed zakończeniem
postępowania administracyjnego Rada Gminy uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego części
wsi G., na mocy którego na działkach należących do S.S. ustalono zakaz realizowania zabudowy, ograniczając ich
przeznaczenie wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania.
S.S. wniósł do WSA w Warszawie skargę na tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie
skarżącego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było działaniem niemającym na celu
uregulowania przeznaczenia terenu, sposobu jego zagospodarowania oraz warunków zabudowy, ale celowym
atakiem na rozwój jego gospodarstwa i prowadzonej działalności pozarolniczej. S.S. podkreślił, że należące do
działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję są gleby słabej jakości. Jednak na skutek zakazu zabudowy nie
tylko nie może wybudować bioelektrowni, ale nawet np.: wiaty na maszyny rolnicze czy małego budynku
inwentarskiego.
Zakres władztwa planistycznego gminy przy ustalaniu planu miejscowego
WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy na działkach
należących do S.S. oraz oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ustalenia miejscowego
planu zagospodarowania, jako aktu prawa miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania
prawa własności nieruchomości. Sprawując tzw. władztwo planistyczne, gmina może ograniczyć prawa do gruntu
poprzez wprowadzenie określonego sposobu zagospodarowania terenu, jednak musi mieć na uwadze, że wszelkie
ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wyżej cenione wartości. Na organie
uchwalającym akt planistyczny ciąży więc każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu
publicznego oraz wykazania, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji
do założonych celów. Jeżeli regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji
określonego interesu, np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska, to nawet
gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby
on ograniczenia praw i wolności jednostek.
Zakaz zabudowy musi być uzasadniony
W ocenie Sądu wprowadzając zakaz zabudowy dla terenów należących do skarżącego, Rada Gminy przekroczyła
tzw. władztwo planistyczne gminy. S.S. przed uchwaleniem planu starał się o uzyskanie warunków zabudowy dla
bioelektrowni, co uniemożliwiło wejście w życie zaskarżonego planu. Jednak w uchwale na terenach należących do
skarżącego Organ wyłączył wszelką zabudowę, co uniemożliwiło nie tylko realizację inwestycji oprotestowanej przez
okolicznych mieszkańców, lecz także nawet obiektów związanych z produkcją rolniczą, np. silosu, wiaty na zboże,
pomieszczenia na sprzęt rolniczy. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w kwestionowanym zakresie została
uchwalona dowolnie; wyłącznie rolne przeznaczenie tego terenu wprowadzono bez prawnego i faktycznego
uzasadnienia, które jest bezwzględnie wymagane z uwagi na ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa
własności.
Zasada proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności
NSA oddalił skargę kasacyjną Gminy S., podkreślając, że przyznanie organowi planistycznemu uprawnienia
do ustalenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości nie stanowi legitymacji do
nieograniczonej swobody. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych wiąże się
z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy
z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej:

PlanZagospU). Choć art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję
w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla
osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Rada Gminy S. nie przedstawiła jednak żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego całkowitego zakazu zabudowy na terenie będącym
własnością skarżącego, na którym dominują grunty o słabych i najsłabszych walorach agroekologicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ dowodził zasadności ingerencji w prawo własności skarżącego interesem
mieszkańców wsi G. - ochroną ich zdrowia i środowiska naturalnego. Wskazywał też, że wprowadzony zakaz służy
nie tylko uniemożliwieniu budowy bioelektrowni, lecz także ewentualnej rozbudowie budynków inwentarskich, wobec
których mieszkańcy wsi również wyrazili stanowczy sprzeciw. Zdaniem NSA wskazane cele nie uzasadniają jednak
rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności, jak całkowity zakaz zabudowy, dlatego sporne postanowienia
uchwały stanowią dowolną, nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w sferę praw skarżącego. Przyjęta regulacja
uniemożliwia realizację zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza usytuowanie tam nawet budynków i budowli
pomocniczych, umożliwiających prowadzenie produkcji rolniczej.
NSA stwierdził, że w sprawach, w których plan miejscowy należy traktować jako reakcję na konkretne,
nieobojętne dla środowiska i interesów mieszkańców plany inwestycyjne właściciela nieruchomości,
względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy mogą uzasadniać wprowadzenie daleko idących
ograniczeń prawa własności. Jednak wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na
uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny
spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tych postanowień m.in. z punktu
widzenia ich konieczności oraz przydatności. Jeżeli w związku z protestami mieszkańców wsi G., Rada Gminy S.
chciała ograniczenia konkretnego rodzaju zabudowy, tj. powiększenia powierzchni istniejących budynków
inwentarskich lub budowy biogazowni, bowiem postrzegała je jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym
i nadmiernie uciążliwe odorowo, to mogła wprowadzić zakaz lokalizowania na danym terenie obiektów pewnego
rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, czy też sposób
oddziaływania na środowisko.
Wyrok NSA z 14.12.2022 r., II OSK 3946/19,

NSA stwierdził, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach o słabych walorach agroekologicznych było nadmierną i nieuzasadnioną interwencją w sferę praw skarżącego. Decyzja Rady Gminy przekroczyła władztwo planistyczne gminy i nie została poparta racjonalnym uzasadnieniem. Zasada proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności została naruszona, co potwierdził wyrok NSA z 14.12.2022 r.