Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w KPA. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu prawa. NSA rozpoznał skargę kasacyjną dotyczącą udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta. WSA oddalił skargę, ale NSA uchylił wyrok i zobowiązał organ do rozpoznania wniosków wnioskodawcy.

Tematyka: informacja publiczna, KPA, DostInfPubU, NSA, Prezydent Miasta, wniosek o udzielenie informacji, Dyrektor Ogrodu Zoologicznego, orzeczenie, udostępnianie informacji publicznej

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w KPA,
poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 DostInfPubU oraz wynikającym z regulacji
art. 15 ust. 2 DostInfPubU. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest zatem sprawą administracyjną
w rozumieniu art. 1 pkt. 1 KPA. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje DostInfPubU. Zawarte w niej
odesłanie do przepisów KPA jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie
udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 DostInfPubU). Oznacza to, że
w sprawach wszczętych na postawie ustawy brak jest ustawowego obowiązku organu do przekazania
wniosku o udzielenie informacji publicznej do właściwego organu.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 9.6.2021 r., II SAB/Po 9/21,
, w sprawie ze
skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. NSA uchylił
zaskarżony wyrok w całości i zobowiązał Organ do rozpoznania wniosków.
Wcześniej WSA oddalił skargę. W sprawie tej skarżący złożył w formie elektronicznej 2 wnioski o udostępnienie
informacji publicznej. Dotyczyły one:
1. Podania podstawy prawnej usiłowania dokonania zaboru w lipcu 2020 r. od właściciela zwierzęcia - pumy, oraz
podstawy prawnej uprawniającej do bezpośredniego podejmowania tych czynności przez ogród zoologiczny i to
osobiście przez dyrektora tej placówki, wykonującego czynności terenowe w imieniu tej placówki, a nie jedynie
podstawy prawnej uprawniającej ogród zoologiczny do występowania o przekazanie mu zwierzęcia;
2. Odpowiedzi na pytanie, czy podjęte w lipcu 2020 r. czynności dyrektora Ogrodu Zoologicznego i towarzyszących
jej osób, polegające na zorganizowaniu i zrealizowaniu podróży celem poszukiwania pumy i usiłowania
dokonania nieuprawnionego jej zaboru, zostały lub mają zostać sfinansowane ze środków pieniężnych
pochodzących z ogrodu zoologicznego lub z innego zakresu budżetu miasta - czy ze środków prywatnych tych
osób; przy czym należy podać: dokładne imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe tych osób, z podaniem od
kiedy są pracownikami ww. placówki oraz dokładnie w jakiej dacie i w jakich godzinach osoby te podejmowały
czynności, oraz na czyje polecenie, i czy pisemne, czy jedynie ustne.
Prezydent Miasta przesłał w formie elektronicznej oba wnioski do Dyrektor Ogrodu Zoologicznego, zwracając się
z prośbą o udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie. Wnioskodawcę poinformowano o przekazaniu wniosku.
Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie rozpoznania wniosków.
WSA przywołał treść art. 4 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
902; dalej: DostInfPubU), który wskazuje na podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
Niewątpliwie Prezydent jest organem władzy publicznej, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt. 4 DostInfPubU. Brak jest
natomiast podstaw do uznania, że Prezydent był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji żądanych
przez skarżącego, które dotyczą działalności Ogrodu Zoologicznego. Jednak ogród zoologiczny jest jednostką
budżetową Miasta, której nadano statut na mocy uchwały Rady Miasta. Jednostki budżetowe są jednostkami
organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nieposiadającymi osobowości prawnej, działającymi na podstawie
statutu. Ogród Zoologiczny jest jednostką organizacyjną Miasta, nieposiadającą osobowości prawnej, działającą
w formie jednostki budżetowej, którą kieruje Dyrektor Ogrodu Zoologicznego. Zgodnie z zapisami statutu dyrektor
kieruje działalnością i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie Ogrodu Zoologicznego, oraz reprezentuje go na
zewnętrz na podstawie i w granicach udzielonych pełnomocnictw. W myśl zapisów statutu dyrektor jest zatrudniany
przez Prezydenta.
Jak wyżej wskazano, Ogród Zoologiczny jest jednostką budżetową Miasta, a to że Prezydent zatrudnia dyrektora
Ogrodu Zoologicznego, nie powoduje automatycznie, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej
w zakresie działalności ogrodu zoologicznego jest Prezydent. W ocenie WSA, to Dyrektor Ogrodu Zoologicznego
jako podmiot reprezentujący Ogród Zoologiczny, tj. jednostkę organizacyjną budżetową Miasta, która wykonuje
zadania publiczne, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 5 DostInfPubU, do
udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności Ogrodu Zoologicznego. Zasadnie zatem Prezydent
przekazał wnioski skarżącego Dyrektorowi Ogrodu Zoologicznego.

Stanowisko NSA
NSA wskazał, że zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak i te dotyczące norm prawa materialnego, oscylowały
wokół kwestii oceny zgodności z prawem działania Prezydenta Miasta, który przesłał wnioski o dostęp do informacji
publicznej do Dyrektora Ogrodu Zoologicznego, zwracając się do niego z prośbą o udzielnie odpowiedzi w terminie
określonym w art. 13 ust. 1 DostInfPubU.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się
w trybie unormowanym w KPA, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 DostInfPubU, oraz
wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 DostInfPubU.
Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 KPA. Tryb
udostępniania informacji w całości reguluje DostInfPubU. Zawarte w niej odesłanie do przepisów KPA jest bardzo
wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania
(art. 16 ust. 2 DostInfPubU). Oznacza to, że w sprawach wszczętych na postawie DostInfPubU brak jest ustawowego
obowiązku organu do przekazania wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu właściwego. Natomiast
zgodnie z art. 4 ust. 3 DostInfPubU obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej
informacji, przy czym posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym
w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Nie można bowiem
zobowiązać do udzielenia informacji podmiotu, który tej informacji nie posiada, ponieważ takie zobowiązanie byłoby
niewykonalne.
Tak więc prawidłowym działaniem podmiotu, w sytuacji gdy nie jest on w posiadaniu informacji publicznej żądanej we
wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest udzielenie pisemnej odpowiedzi (czynność materialno-techniczna)
wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Takie działanie organu stanowi udzielenie informacji publicznej,
ponieważ informuje on wnioskodawcę o tym, że w miejscu, do którego złożył wniosek, nie ma żądanych informacji.
Należy dodać, że DostInfPubU jest zbudowana na zasadzie odpowiedzialności osobistej oznaczającej, że osoba,
która odpowiada na wniosek, ponosi pełną odpowiedzialność za podane informacje. Nie może ona zatem niejako
„przenieść” tego obowiązku na inny podmiot. Odpowiada bowiem za te informacje, która są lub nie są w posiadaniu
danego podmiotu.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta powinien zatem albo pisemnie poinformować wnioskodawcę, że nie
posiada żądanych informacji, o które pytał we wnioskach, lub udostępnić informacje, w sytuacji gdyby je posiadał.
Organ jednak tego nie uczynił, stosując tryb nieprzewidziany w przepisach DostInfPubU - przekazując sprawę do
innego podmiotu - Dyrektora Ogrodu Zoologicznego. Działanie takie powoduje, że Prezydent znalazł się
w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego kasacyjnie o udostępnienie informacji publicznej.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA dotknął zagadnienia intuicyjności procedury związanej z udostępnianiem informacji
publicznej. Nierzadkie są przypadki, w których podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej sięgają
po rozwiązania znane z KPA, m.in. w zakresie przekazania sprawy według właściwości. KPA ma jednak zasadniczo
zastosowanie na etapie wydawania decyzji administracyjnej. Zakresu stosowania KPA nie można rozszerzać.

Wyrok NSA z 7.2.2023 r., III OSK 6612/21,

NSA wskazał, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie podlega KPA. Zakres udostępniania informacji reguluje DostInfPubU. NSA podkreślił, że organ zobowiązany do udzielenia informacji jest odpowiedzialny osobiście za udzielone informacje. Omawiane orzeczenie dotknęło kwestii intuicyjności procedury udostępniania informacji publicznej, wyraźnie oddzielając ją od procedur administracyjnych.