Wymogi prawne uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali komunalnych

Publikacja omawia wymogi prawne dotyczące uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych. NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach dotyczący uchwały Rady Miasta Katowice i stwierdził nieważność wybranych zapisów. Artykuł analizuje przepisy dotyczące wynajmu lokali, kontroli społecznej oraz zasad techniki prawodawczej.

Tematyka: Wymogi prawne, uchwała, wynajem lokali komunalnych, NSA, WSA, kontrola społeczna, zasady techniki prawodawczej, gmina, swoboda kształtowania treści uchwał, konstytucja, umowa najmu, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych

Zgodnie z art. 25a OchrLokU zasób tymczasowych pomieszczeń, obligatoryjnie tworzony przez gminy, nie
stanowi części mieszkaniowego zasobu gminy. Jest względem niego zasobem odrębnym, a zawarcie umowy
najmu tymczasowego pomieszczenia nie powoduje uzyskania przez najemcę statusu lokatora.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku WSA w Gliwicach z 30.3.2021 r., III SA/Gl 159/21,
, w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Katowice w przedmiocie zasad wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. NSA uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność
wybranych zapisów uchwały.
Wcześniej WSA oddalił skargę Wojewody Śląskiego. Część zarzutów skargi została powtórzona w skardze
kasacyjnej.
Z uzasadnienie wyroku NSA można wyczytać szereg wytycznych co do treści ww. uchwały.
Sposób kontroli wniosków
NSA uznał, że uchwała nie narusza art. 21 ust. 3 pkt. 5 ustawy z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 172; dalej: OchrLokU).
Uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna
określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, zawierany na czas nieoznaczony, i najem socjalny
lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
Ustawodawca nie zdecydował się na prowadzenie jednolitego trybu społecznej kontroli w zakresie trybu
rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Uchwalając te zasady, rada gminy każdorazowo ma obowiązek
dostosować ten tryb do lokalnych warunków i potrzeb, jak również do samego trybu rozpatrywania i załatwiania
wniosków o najem lokali, zawierany na czas nieoznaczony, i najem socjalny lokali.
Z orzecznictwa sądowego wynika, że sposób tej kontroli należy określić w zasadach wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podnosi się nadto, że społeczna kontrola powinna
sprowadzać się do możliwości dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej
może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu
osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tym samym kontrola ta ma
obejmować etap zarówno rozpatrywania, jak i załatwiania wniosków o najem lokali, zawierany na czas nieoznaczony,
i najem socjalny lokali.
Z treści kontrolowanej uchwały i jego załącznika wynika, że właściwy wydział do spraw lokalowych Urzędu Miasta
Katowice sporządza projekty list osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Na tak sporządzonych listach
kolejność zamieszczenia osób wynika z liczby uzyskanych punktów wynikających z kryteriów objętych załącznikiem
oraz daty złożenia wniosku.
Pomieszczenia tymczasowe
Zasadny okazał się drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. WSA dokonał bowiem błędnej wykładni art. 25a w zw. z art. 2
ust. 1 pkt. 4 i 5a OchrLokU. Zgodnie z ww. przepisem uchwały w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice
wchodzą pomieszczenia tymczasowe. Ustawodawca odrębnie zdefiniował pojęcie lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 4
OchrLokU) oraz pomieszczenia tymczasowego (art. 2 ust. 1 pkt 5a OchrLokU). Tym samym lokal i tymczasowe
pomieszczenie nie obejmują synonimicznych pojęć. Tymczasowe pomieszczenia zostały objęte odrębną regulacją
zamieszczoną w Rozdziale 4a OchrLokU, do których tylko w zakresie ich najmu stosuje się odpowiednio niektóre
enumeratywnie wskazane pozostałe przepisy tej ustawy (art. 25e OchrLokU). Zgodnie z art. 25a OchrLokU
obligatoryjnie tworzony przez gminy zasób tymczasowych pomieszczeń nie stanowi części mieszkaniowego zasobu
gminy, jest względem niego zasobem odrębnym, a zawarcie umowy najmu tymczasowego pomieszczenia nie
powoduje uzyskania przez najemcę statusu lokatora.
Naruszenie zasad techniki prawodawczej

Nie był zasadny zarzut naruszenia przez WSA prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 21b ust.
1 OchrLokU w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej:
SamGminU) oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji RP w związku z § 4, § 115, § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej:
TechPrawodR).
Wybrane przepisy uchwały zawierają tylko fragmentaryczne powtórzenie części treści art. 21b ust. 1 OchrLokU.
Każdy z ww. wskazanych przepisów załącznika do uchwały określa przesłanki wymagane do zawarcia umowy najmu
lokalu, przesłanki wymagane do zawarcia umowy najmu lokalu w budynku wybudowanym po 2001 r. lub po remoncie
kapitalnym przeprowadzonym po 2000 r., oraz przesłanki niezbędne do zawarcia umowy najmu lokali mieszkalnych
wymagających remontu lub lokali pozostających wolnymi, z uwagi na większą w stosunku do aktualnych potrzeb
liczbę lokali o danej strukturze. Powołane przepisy załącznika do uchwały zawierają ponadto regulację dotyczącą
zasad ustalania wysokości dochodu, zgodnie z treścią art. 21b ust. 1 OchrLokU, i w tym zakresie stanowi to
powtórzenie regulacji ustawowej.
Wprawdzie powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych co do zasady stanowi naruszenie
prawa, to w okolicznościach tej sprawy objęcie regulacją załącznika do uchwały części przepisu ustawowego bez
jakiejkolwiek modyfikacji nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa, a to dlatego, że powtórzenie części
przepisu ustawowego było niezbędne do zawarcia norm prawnych w ww. przepisach.
Odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy najmu
Nie był także zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie art. 4 ust. 1 i 2 OchrLokU w zw. z art. 21 ust. 1
pkt. 2 i ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 OchrLokU, polegający na ich błędnej wykładni dokonanej przez ten Sąd. Stosownie
do niej w granicach upoważnienia i kompetencji Rady Miasta mieściło się wprowadzenie do załącznika do uchwały
przepisów, zgodnie z którymi dwukrotna odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego
na czas nieoznaczony przez osobę uprawnioną do otrzymania lokalu będzie traktowana jako rezygnacja
z uprawnienia do otrzymania lokalu, a trzykrotna odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy najmu lokalu
mieszkaniowego przez osobę ujętą na liście przydziałów lub brak zawarcia przez okres 2 lat umowy najmu lokalu
mieszkalnego przez osobę, ujęta na liście przydziałów z przyczyn niezależnych od wynajmującego, skutkuje jej
skreśleniem z listy najemców.
NSA przyznał rację WSA, uznającemu, że ww. przepisy załącznika do uchwały jako nienaruszające prawo stanowią
jedną z zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt. 2 OchrLokU
obowiązkiem rady gminy jest właśnie uchwalenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego
zasobu gminy. Art. 4 ust. 1 i 2 OchrLokU wskazuje zaś, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców danej gminy i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych
gospodarstw domowych o niskich dochodach, oraz zapewnianie lokali w ramach najmu socjalnego i lokali
zamiennych.
Okoliczność, że ustawodawca zdefiniował ww. zadanie jako zadanie własne oznacza, że na organach samorządu
spoczywa obowiązek dostosowania zasad jego wykonywania do lokalnych warunków.
Brak posiadania tytułu prawnego do lokalu
W skardze kasacyjnej trafnie wskazano na naruszenie przez WSA art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3, art. 23
ust. 2 OchrLokU oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie jako kryterium umożliwiające zawarcie
umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego „braku posiadania tytułu prawnego do innego lokalu
mieszkalnego” lub „braku posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 OchrLokU
zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej obejmuje każdego jej mieszkańca, który ma niskie dochody i nie ma
zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wprowadzenie do uchwały ww. przesłanek stanowi o określeniu
dodatkowego, niewynikającego z ustawy warunku umożliwiającego uzyskanie pomocy w zaspokajaniu potrzeb
mieszkaniowych.

Komentarz
Komentowane orzeczenie zawiera jeszcze kilka innych wskazań co do treści uchwały w sprawie zasad
wynajmowania lokali komunalnych. NSA zwrócił tutaj uwagę na kilka istotnych kwestii związanych z podejmowaniem
uchwał przez gminy:
1. Naruszenie zasad techniki prawodawczej przez powtórzenie w uchwale zapisów ustawy nie oznacza, że
w każdym przypadku jest to rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności poszczególnych
zapisów uchwały;
2. Upoważnienie do określenia zasad w uchwale daje gminy dużą swobodę w kształtowaniu tej treści, co wynika
z tego, że ustawodawca nie widział potrzeby jednolitego uregulowania tego obszaru w akcie prawa powszechnie

obowiązującego o zasięgu szerszym niż akt prawa miejscowego, tj. w uchwale;
3. Z drugiej strony rada gminy nie może przekraczać upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu uchwał.

Wyrok NSA z 9.2.2023 r., III OSK 6685/21,

Wyrok NSA podkreśla istotne aspekty związane z podejmowaniem uchwał przez gminy, takie jak naruszenie zasad techniki prawodawczej, swoboda kształtowania treści uchwał przez gminy oraz konieczność respektowania ustawowego upoważnienia. Jest to istotne orzeczenie w kontekście regulacji dotyczących wynajmu lokali komunalnych.