Adresat nakazu rozbiórki

Inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, ale zachował prawo użytkowania. Pomimo nadbudowy bez zgody, nie został obciążony decyzją rozbiórki. Skargi zarówno inwestora, jak i obecnych właścicieli nieruchomości zostały oddalone przez sąd. NSA wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga konkretnego tytułu prawnego, a likwidacja samowoli budowlanej przechodzi na aktualnych właścicieli.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, nakaz rozbiórki, decyzja administracyjna, prawo do dysponowania nieruchomością, samowola budowlana, służebność mieszkania, likwidacja samowoli budowlanej, aktualni właściciele nieruchomości

Inwestor, który utracił tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem legalizacyjnym w wyniku
zawartej umowy darowizny, w której ustanowiono na jego rzecz nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania
nieruchomości, jednak bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, nie może być
adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części budynku – wyjaśnił Naczelny
Sąd Administracyjny.
Nakaz rozbiórki
K.S. wykonał roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego, pomimo braku decyzji
o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, a także zgody konserwatora zabytków. Inwestorowi umożliwiono
zalegalizowanie samowolnie wykonanych prac, jednak K.S. nie uiścił żadnej z rat opłaty legalizacyjnej. W rezultacie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K.S. rozbiórkę nadbudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia
wyjaśniono, że choć inwestor zbył prawo własności nieruchomości w formie darowizny, to zatrzymał możliwość
nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z nieruchomości. W ocenie Organu daje to K.S. realną możliwość
dysponowania nieruchomością, co pozwoli mu na podjęcie działań związanych z nakazem rozbiórki. Wojewódzki
Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zarzuty skargi
Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł zarówno K.S., jak i obecni właściciele nieruchomości: A.S. i P.S. Inwestor
dowodził, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyska go od obecnych
właścicieli. Natomiast A.S. i P.S. wskazywali, że nie byli inwestorami budowy, a nabywając nieruchomość nie mieli
wiedzy o toczącym się postępowaniu. Oświadczyli też, że nie zamierzają nikomu udzielać prawa do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane.
Stanowisko WSA
WSA w Poznaniu oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie ma środków,
aby przymusić adresata decyzji ustalającej opłatę legalizacyjną do jej uiszczenia. Jednak konsekwencją braku wpłaty
należności jest nakaz rozbiórki samowoli budowlanej. Odnosząc się do sporu o adresata decyzji, Sąd wskazał, że
zgodnie z art. 52 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud) inwestor,
właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych
w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 PrBud. Przy czym wymienienie trzech kategorii
podmiotów nie oznacza, że obowiązek obciąża te podmioty solidarnie. Kluczową pozycję w procesie inwestycyjno-
budowlanym zajmuje inwestor, który jest odpowiedzialny za zgodne z przepisami zorganizowanie i przeprowadzenie
procesu budowy. Jednak zasadniczym kryterium wyboru adresata rozbiórki spośród podmiotów z art. 52 PrBud jest
posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
A.S. i P.S. w akcie notarialnym oświadczyli, iż zgodnie z poleceniem darującego ustanawiają na rzecz K.S.
nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania nieruchomości. W ocenie Sądu to postanowienie umowy darowizny
należy rozumieć jako ustanowienie służebności osobistej mieszkania, natomiast użycie w akcie notarialnym
sformułowania „dożywotnio” służy jedynie ustaleniu ram czasowych tego prawa, a nie ustanowieniu umowy
dożywocia. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że służebność mieszkania może stanowić źródło prawa do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 PrBud (zob. wyrok NSA z 8.12.2015 r.,
II OSK 919/14,
) i pozwala inwestorowi wykonać obowiązek określony w decyzji organu nadzoru
budowlanego.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
NSA uchylił zaskarżony wy rok oraz decyzje Organów obu instancji. Jak wyjaśniono, prawo do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 11 PrBud jest tytułem prawnym, który
wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo
stosunku zobowiązaniowego, w którego treści przewidziano uprawnienie do wykonywania robót
budowlanych. Jednym z ograniczonych praw rzeczowych wskazanych w art. 244 § 1 KC jest służebność, a wśród
służebności osobistych w praktyce najczęściej występuje służebność mieszkania. Wynikające z niej uprawnienia są
na tyle szerokie, że treść tej służebności jest podobna do użytkowania. Jednak prawo do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane przez osobę korzystającą ze służebności mieszkania musi wynikać z treści
umowy, na mocy której ją ustanowiono. W ocenie NSA z treści umowy darowizny nie wynika, aby obecni właściciele
nieruchomości, ustanawiając służebność mieszkania, upoważnili K.S. do dysponowania tą nieruchomością na cele

budowlane. W rezultacie wyklucza to możliwość nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki, zwłaszcza że
współwłaściciele nie wyrazili na nią zgody. Z uwagi na fakt, że obecnie nieruchomość stanowi współwłasność, to
budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii
rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej
zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA
z 29.8.2018 r., II OSK 2182/16,
).
Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej przechodzi na aktualnych właścicieli nieruchomości
Odnosząc się do kwestii związanych z ustaleniem właściwego adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu
budowlanego, NSA wskazał, że choć co do zasady zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji,
o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 PrBud jest inwestor, to czasem nałożenie na niego takiego obowiązku jest
nieracjonalne. Może się bowiem zdarzyć, że inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej mógł później utracić to prawo, np. poprzez zbycie
nieruchomości. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wskazanych przepisów powinny być zawsze
skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił
się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej,
w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców
prawnych, na aktualnych właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości. Przejścia obowiązku
wykonania nakazu rozbiórki na nabywcę nieruchomości nie może wyłączyć w drodze umowy zbywca tej
nieruchomości, obowiązek ten wynika bowiem z norm materialnych prawa administracyjnego. W tej sytuacji
nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 PrBud w stosunku do podmiotu, który nie
posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby
taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 KPA.
Wyrok NSA z 26.1.2023 r., II OSK 151/20,

NSA uchylił zaskarżone decyzje i wyrok, stwierdzając, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z konkretnego tytułu prawnego. Obowiązek rozbiórki samowoli budowlanej przechodzi na aktualnych właścicieli nieruchomości. Decyzje nakazujące rozbiórkę powinny być skierowane do podmiotu aktualnie posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.