Odmienne tryby dostępu do informacji publicznej

Wyłączenie przepisów DostInfPubU następuje tylko w przypadku, gdy inne przepisy ustawy regulują kompleksowo dostęp do informacji publicznej. W omawianej sprawie organ odmówił udostępnienia operatów szacunkowych, powołując się na KPA i GospNierU. Sąd administracyjny orzekł, że GospNierU nie stanowi kompleksowej regulacji dostępu do informacji publicznej, dlatego Organ błędnie odmówił dostępu. NSA uchylił wyrok, wskazując, że GospNierU nie wyłącza DostInfPubU, a jedynie uzupełnia go w konkretnym zakresie.

Tematyka: informacja publiczna, dostęp do informacji, operat szacunkowy, ustawy, GospNierU, DostInfPubU, NSA, Sąd Administracyjny, interpretacja przepisów

Wyłączenie przepisów DostInfPubU ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy innego aktu prawnego rangi
ustawowej w sposób całościowy regulują problematykę dostępu do informacji publicznej – orzekł Naczelny
Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
Skarżący T.L. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji m.in w zakresie przedstawienia kopii operatów
szacunkowych. W odpowiedzi na wniosek Organ poinformował wnioskodawcę, że skany operatów nie mogą być
udostępnione z uwagi na art. 1 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
902; dalej: DostInfPubU). Zdaniem Organu przepisy KPA (art. 73 i 74 KPA) regulują, komu i w jakim zakresie
udostępniane są akta sprawy administracyjnej. Ponadto także art. 156 ust. 1a ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU) wskazuje, że dostęp do operatu szacunkowego
jest uzależniony od istnienia interesu prawnego. W związku z tym Organ poinformował wnioskodawcę, że dostęp do
operatów szacunkowych jest możliwy na zasadach i w trybie GospNierU.
Stanowisko WSA
WSA po rozpoznaniu sprawy zobowiązał Organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności
w sprawie z wniosku T.L. oraz stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
WSA uznał, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie Organu administracji publicznej niewątpliwe posiada
walor informacji publicznej, wskazuje bowiem, na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia
wartości nieruchomości. Odnosząc się do argumentacji Organu, Sąd stwierdził, że przepis art. 156 ust. 1a
GospNierU nie stanowi przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej. Wyłączenie,
o którym mowa w przepisie art. 1 ust. 2 DostInfPubU, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób
całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Wprowadzenie art. 156 ust. 1a GospNierU miało
przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu
do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego
dostępu tym osobom na mocy art. 73 KPA. Z powyższych względów WSA uznał, że Organ wadliwie rozpoznał
wniosek, co stanowiło podstawę do zobowiązania Organu do jego załatwienia. Stwierdzona bezczynność nie
zaistniała jednak z rażącym naruszeniem prawa, skoro zaniechanie spowodowane było przekonaniem Organu
o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej
udostępnienia, a kwestia ta nie jest w orzecznictwie traktowana jednolicie.
Stanowisko NSA
Rozpoznając skargę kasacyjną złożoną przez Organ, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do
ponownego rozpoznania.
NSA uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 1a GospNierU poprzez wadliwe przyjęcie, że nie
stanowi on przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 DostInfPubU.
Zgodnie z art. 156 ust. 1a GospNierU jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie,
w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j.
Dz.U. z 2022 r. poz. 1634) lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu
szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego
operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez
siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile
jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi
na pytanie, czy powyższy przepis jest „przepisem innej ustawy określającym odmienne zasady i tryb dostępu do
informacji będących informacjami publicznymi” w rozumieniu art. 1 ust. 2 DostInfPubU. Treść tego przepisu
wskazuje, że zawiera normę kolizyjną, zgodnie z którą przepisy DostInfPubU „nie naruszają” przepisów innych ustaw
określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisy
DostInfPubU jako przepisy określające zasady i tryb dostępu do informacji publicznej mają w tym zakresie
charakter regulacji podstawowej, która ustępuje miejsca innym regulacjom na zasadzie wyjątku, a zatem
wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do
informacji będących informacjami publicznymi. Każdorazowo konieczne jest zbadanie, w jakim zakresie przepisy
innych ustaw modyfikują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w stosunku do trybu i zasad określonych
w DostInfPubU. W pozostałym zakresie zastosowanie mają przepisy DostInfPubU. Wyłączenie przepisów
DostInfPubU ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy innego aktu prawnego rangi ustawowej w sposób
całościowy regulują problematykę dostępu do informacji publicznej. Brak jest jakichkolwiek podstaw do

całkowitego wyłączenia dostępu do informacji publicznej tylko z tego względu, że zasady bądź tryb dostępu zostały
w określonym zakresie zmodyfikowane w przepisach innych ustaw niż DostInfPubU. Istnienie innych zasad czy trybu
udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie DostInfPubU, jednakże tylko w zakresie wyraźnie
regulowanym tymi szczególnymi ustawami.
W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że GospNierU nie normuje kompleksowo trybu i zasad dostępu do
informacji publicznych, które mogą zaistnieć w sprawach regulowanych tą ustawą. Z treści art. 156 ust. 1a
GospNierU wynika jedynie, że właściwy podmiot, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu
szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego
operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez
siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile
jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten normuje zatem kwestię bezpośredniego dostępu do
nośnika różnych informacji zawartych w operacie szacunkowym poprzez prawo uzyskania wglądu do egzemplarza
operatu szacunkowego. Modyfikuje zatem zasady dostępu do dokumentu operatu szacunkowego jako nośnika
informacji, a nie do jego treści. Informacje publiczne znajdujące się w operacie szacunkowym podlegają
udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w DostInfPubU. Zatem podmiot żądający dostępu do informacji
publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści
operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 5 ust. 1-3
DostInfPubU. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy zawiera informacje publiczne, okoliczność ta wprawdzie
nie daje podstaw do umożliwienia przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów innym
osobom niż te, których interesu prawnego dotyczy jego treść. Nie wyłącza jednak dostępu do informacji publicznych
objętych treścią operatu na zasadach i w trybie określonym w DostInfPubU. Nie można utożsamiać kwestii
dostępu do nośnika informacji z kwestią dostępu do treści informacji objętych tym nośnikiem. Należy zatem
zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Organu, że doszło do błędnego uznania przez Sąd orzekający
w sprawie, że przepis art. 156 ust. 1a GospNierU nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2
DostInfPubU, określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Powyższe regulacje prawne wskazują, że o ile w systemie prawa ograniczony jest dostęp do postaci
dokumentu operatu szacunkowego, bowiem dostęp do takiego dokumentu nie jest gwarantowany każdemu,
jak to ma miejsce w przypadku dostępu do informacji publicznej, to nie jest wyłączony w trybie i na zasadach
określonych w DostInfPubU dostęp do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim ma ona charakter
informacji publicznej.

Komentarz
Regulacja art. 1 ust. 2 DostInfPubU oznacza, że gdy sprawa dostępu do informacji będącej informacją publiczną
uregulowana jest w ustawie szczególnej inaczej niż w DostInfPubU, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić,
pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tym samym, jeśli regulacja szczególna jest jedynie częściowa,
zastosowanie mają odpowiednie przepisy DostInfPubU w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach
szczególnych. Wymaga to zatem analizy porównawczej ustaw. Odnosząc te rozważania do operatów szacunkowych
i zasad ich udostępniania, NSA stanął na stanowisku, że art. 156 ust. 1a GospNierU jest przepisem, o którym
mowa w art. 1 ust. 2 DostInfPubU. Niemniej, regulacja ta nie jest całościowa i wymaga jedynie uwzględnienia
w ramach przepisów DostInfPubU, a nie zamiast nich.

Wyrok NSA z 27.01.2023 r., III OSK 7701/21,

NSA uznał, że regulacja GospNierU nie normuje w całości dostępu do informacji publicznych, a jedynie określa konkretny sposób dostępu do operatów szacunkowych. Z kolei art. 156 ust. 1a GospNierU wskazuje na potrzebę zapewnienia dostępu do operatów dla osób mających interes prawny. NSA stwierdził, że GospNierU nie wyłącza DostInfPubU, lecz uzupełnia go, a decyzję o dostępie do informacji publicznej należy podejmować indywidualnie, uwzględniając obie regulacje.