O trybie wyborów w jednostkach pomocniczych decyduje rada gminy
Przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa w znacznej mierze zostały pozostawione samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, w jakim trybie następuje ich powołanie. NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku WSA w Gliwicach 12.5.021 r. w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z 2013 r. w przedmiocie Statutu Sołectwa. Wcześniej WSA oddalił skargę Wojewody. W motywach orzeczenia WSA stwierdził, że kwestionowana regulacja nie jest sprzeczna z ustawą o samorządzie gminnym oraz Konstytucją RP. NSA uznał, że nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia prawa materialnego przez WSA, co potwierdza art. 36 ust. 2 SamGminU. Decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, rada gminy korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki.
Tematyka: tryb wyborów, organy sołectwa, samodzielność gminy, statut jednostki pomocniczej, kontrola działalności, nadzór organów, samorząd terytorialny
Przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa w znacznej mierze zostały pozostawione samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, w jakim trybie następuje ich powołanie. NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku WSA w Gliwicach 12.5.021 r. w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z 2013 r. w przedmiocie Statutu Sołectwa. Wcześniej WSA oddalił skargę Wojewody. W motywach orzeczenia WSA stwierdził, że kwestionowana regulacja nie jest sprzeczna z ustawą o samorządzie gminnym oraz Konstytucją RP. NSA uznał, że nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia prawa materialnego przez WSA, co potwierdza art. 36 ust. 2 SamGminU. Decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, rada gminy korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki.
Przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa w znacznej mierze zostały pozostawione samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są w tym zakresie jakieś ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Stan faktyczny NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku WSA w Gliwicach 12.5.021 r., III SA/Gl 49/21, , w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z 2013 r. w przedmiocie Statutu Sołectwa. Wcześniej WSA oddalił skargę Wojewody. W motywach orzeczenia WSA stwierdził, że kwestionowana przez Wojewodę regulacja określona w zapisach każdego załączników do uchwały, którą przyznano zebraniom wiejskim wyłączną właściwość do wyboru i odwołania sołtysów oraz rad sołeckich, nie jest sprzeczna z art. 36 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Podniesiono, że jakkolwiek ustawodawca przyznał zebraniom wiejskim kompetencje wyłącznie uchwałodawcze, to jednak co do wyboru sołtysa i rady sołeckiej określił wyłącznie tryb ich wybierania w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa, uprawnionym do głosowania. Zgodnie z zamysłem ustawodawcy wyboru dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów (zapisy statutów sołectw). W ocenie WSA prawidłowa wykładnia postanowień Statutów Sołectw prowadzi do wniosku, że wybór sołtysów i członków rad sołeckich odbywa się raczej podczas zebrań wiejskich, a nie przez zebrania wiejskie. Z tego względu nie dopatrzono się konieczności wyeliminowania z porządku prawnego ani kwestionowanego przepisu, ani całej uchwały. Nie doszło bowiem do naruszenia regulacji ustawowej, ani do ograniczenia, czy nieuprawnionego przyznania praw wyborczych mieszkańców Sołectw Gminy Kłomnice. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieokreślenia zasad nadzoru nad wszystkimi organami sołectw, WSA podkreślił, że kwestie te uregulował już ustawodawca w art. 18a SamGminU. W poszczególnych Statutach Sołectw Gminy Kłomnice postanowiono zaś, że Rada Gminy przy pomocy Komisji Rewizyjnej wykonuje kontrolę działalności sołectw w zakresie legalności, celowości, rzetelności i gospodarności działalności sołectw. Oznacza to poddanie kontroli Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej wszystkich istotnych sfer działalności poszczególnych sołectw oraz poddanie kontroli działalności wszystkich organów sołectw. Działanie Wójta ogranicza się wyłącznie do bieżącego nadzoru nad procesem uchwałodawczym w sołectwach poprzez udział w zebraniach wiejskich. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Organ nadzoru, że pominięto uregulowanie nadzoru nad działalnością sołtysów oraz rad sołeckich. Wojewoda zakwestionował wyrok WSA i złożył skargę kasacyjną. Stanowisko NSA NSA uznał, że nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez WSA prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 36 ust. 1 i 2 SamGminU, polegającej na uznaniu za dopuszczalne przyznanie zebraniom wiejskim kompetencji do wyboru sołtysów i rad sołeckich, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powierzenie zebraniom wiejskim jako organom uchwałodawczym sołectw wyboru sołtysów i rad sołeckich narusza ww. art. 36 ust. 1 i 2 SamGminU, z których jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zebranie wiejskie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 SamGminU sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, co jednak nie oznacza, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa w inny sposób niż poprzez zebranie wiejskie. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, rada gminy korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca, wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 3 ust. 1 SamGminU o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 SamGminU wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statutach Sołectw, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. Tym samym, skoro objęte art. 36 ust. 2 SamGminU zasady wyboru sołtysa (wybór w drodze głosowania tajnego, bezpośrednio, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania) zostały zachowane w treści Statutów Sołectw, to nie można zasadnie twierdzić, że miało miejsce naruszenie prawa. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt. 5 SamGminU, polegającej na uznaniu, że przepis Statutów Sołectw reguluje zakres i formę sprawowanego nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w ww. przepisie Statutów uregulowano jedynie nadzór nad organami uchwałodawczymi sołectw, pomijając określenie zakresu i form nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wadliwym jest uznanie za nienaruszające prawa brak wskazania w Statutach Sołectw terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli. Zgodnie z ww. art. 35 ust. 3 pkt. 5 SamGminU statutu jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie budzi wątpliwości, że rozdziały Statutów Sołectw zawierają regulacje nadzoru i kontroli nad działalnością sołectw. Jeden z przepisów Statutów określa organy sprawujące nadzór i kontrolę nad działalnością sołectw. Inny przepis Statutów reguluje organ sprawujący kontrolę, kryteria kontroli oraz przedmiot kontroli. Jeszcze inny przepis Statutów reguluje nadzór (bieżący nadzór) nad działalnością sołectw, przyznając ten zakres kompetencji Wójtowi. W tej sprawie WSA trafnie uznał, że zakres i sposób regulacji kontroli i nadzoru, zawarty w Statutach Sołectw, nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawodawca celowo nie uregulował w żadnym zakresie zasad i trybu nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych. W tym zakresie pozostawiono tę regulację do dostosowania do warunków lokalnych w każdej gminie, a tym samym każdorazowo rada gminy decyduje, jaki jest tryb kontroli i nadzoru, jakie są kryteria kontroli i nadzoru, i które organy gminy posiadają kompetencje nadzorcze i kontrolne. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa przyznanie np. kompetencji nadzorczych lub kontrolnych tylko jednemu organowi gminy lub obu organom gminy. Komentarz Orzeczenie odnosi się do problematyki samodzielności jednostek pomocniczych gminy, ale także zakresu ingerencji rady gminy w działalność tych jednostek. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej NSA wypowiadał się już wielokrotnie w przywołanych w orzeczeniu wyrokach. Wyrok NSA z 21.2.2023 r., III OSK 6865/21,
Orzeczenie NSA dotyczyło samodzielności jednostek pomocniczych gminy oraz zakresu ingerencji rady gminy w ich działalność. W kontekście dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej NSA wielokrotnie wypowiadał się w orzeczeniach. Wyrok NSA potwierdzał zgodność regulacji statutów sołectw z prawem.