Stosunek pracy radnego nie podlega absolutnej ochronie

Szczególna ochrona przysługująca radnemu dotyczy jedynie sytuacji, w której rozwiązanie z nim stosunku pracy jest związane z wykonywaniem mandatu. W przypadku braku takiego związku, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W przedmiotowej sprawie doszło do likwidacji stanowiska pracy radnego w wyniku zmian organizacyjnych pracodawcy, co spowodowało rozwiązanie stosunku pracy z radnym i innymi pracownikami. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rada gminy ma swobodę decydowania o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacjach innych niż związane z mandatem radnego.

Tematyka: stosunek pracy, radny, zgoda rady, rozwiązanie, mandat, likwidacja stanowiska pracy, zmiany organizacyjne, orzecznictwo sądów administracyjnych, ochrona trwałości stosunku pracy, uchwała rady gminy, WSA, interpretacja przepisów

Szczególna ochrona przysługująca radnemu dotyczy jedynie sytuacji, w której rozwiązanie z nim stosunku pracy jest związane z wykonywaniem mandatu. W przypadku braku takiego związku, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W przedmiotowej sprawie doszło do likwidacji stanowiska pracy radnego w wyniku zmian organizacyjnych pracodawcy, co spowodowało rozwiązanie stosunku pracy z radnym i innymi pracownikami. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rada gminy ma swobodę decydowania o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacjach innych niż związane z mandatem radnego.

Szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim
stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy
związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie
może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę Spółki na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody
na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W tej sprawie Spółka zwróciła się do Rady Miasta Starogard Gdański o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku
pracy z J.K. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane
z wykonywaniem przez J.K. mandatu radnego. Są nią natomiast zmiany organizacyjne pracodawcy i wynikająca
z nich likwidacja stanowiska pracy Kierownika Działu Planowania, zajmowanego dotychczas przez radnego. Doszło
bowiem do likwidacji jednostek organizacyjnych funkcjonujących dotąd w strukturze pracodawcy. Likwidacja
jednostek organizacyjnych spowodowała likwidację przyporządkowanych im stanowisk pracy, w tym stanowiska
Kierownika Działu Planowania, zajmowanego przez J.K. Wskutek zmian rozwiązano stosunki pracy z 10
pracownikami zakładu spółki. Wobec likwidacji stanowiska pracy radnego i brakiem utworzenia jego odpowiednika
odpowiadającego kompetencjom i zadaniom pracownika dalsze zatrudnianie J.K. straciło rację bytu. Jest on ostatnim
pracownikiem zakładu pracodawcy objętym zmianami organizacyjnymi, z którym dotychczas nie rozwiązano
stosunku pracy.
Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.K. W uzasadnieniu uchwały
wskazano, że Rada powołała komisję doraźną, której ustalenia wzięto pod uwagę przy podejmowaniu uchwały.
Komisja ta stwierdziła, że pracodawca wcześniej zwracał się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku
pracy z J.K. Wskazywane wówczas zarzuty dotyczyły naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych. Rada
uznała wówczas, że zarzuty te nie zostały przez pracodawcę udowodnione i odmówiła wyrażenia zgody. Wyrok WSA
stwierdzający nieważność podjętej w tym zakresie uchwały został zaskarżony przez Gminę do NSA i skarga
kasacyjna dotychczas nie została rozpoznana. Zdaniem Rady zmiana organizacyjna, na którą powoływał się
wnioskujący pracodawca J.K., sprowadzały się do zmiany nazwy jednostki nadrzędnej, a zadania i obowiązki
pozostały te same. Zmieniły się jedynie odpowiedzialne za nie osoby, co pozwoliło na dokonanie zwolnień
poszczególnych pracowników i zatrudnienie innych osób. Likwidacja kilku jednostek organizacyjnych oraz
kierowanego przez radnego J.K. Działu Planowania polegały na przeniesieniu zadań i obowiązków z tych jednostek
do Wydziału Utrzymania Ruchu, co oznacza, że zmianie uległa jedynie nazwa jednostki organizacyjnej, podczas gdy
zadania i obowiązki pozostały te same. Rada przedstawiła w uzasadnieniu uchwały prezentowany w orzecznictwie
sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) daje radzie gminy swobodę uznania co do wyrażenia zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym w przypadkach innych, niż wówczas gdy to rozwiązanie ma związek z wykonywaniem
mandatu radnego. W tym bowiem jedynie przypadku rada jest zobligowana, by zgody odmówić. Rada uznała za
zasadną odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J.K., uznając, że wymaga tego zasada
szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która znajduje swe uzasadnienie w konieczności
zapewnienia radnemu jak najbezpieczniejszego i najskuteczniejszego sprawowania jego mandatu.
Spółka zaskarżyła uchwałę do WSA, wskazując, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienie
skarżącej, pozbawiając ją możliwości skorzystania z prawa rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem poprzez
wypowiedzenie (art. 32 § 1 KP), co uzasadnia istnienie po stronie skarżącej spółki jako pracodawcy legitymacji do
zaskarżenia uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów
postępowania.
Stanowisko WSA
Sąd uwzględnił skargę Spółki. Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2
SamGminU, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której
jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego
mandatu.




Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny,
niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej, jak i podobnych
regulacji znajdujących się w ustawie z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) oraz
w ustawie z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094) występuje rozbieżność
interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym co do zasady wyrażenie zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji
gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego
mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.
Ten kierunek w orzecznictwie uległ jednak zmianie i obecnie można uznać za dominujący odmienny pogląd prawny.
Akceptacja stanowiska prezentowanego przez Radę Miasta Starogard Gdański prowadziłaby do nieuzasadnionego
uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby
odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, także gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku
z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego jest
uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego.
W związku z tym art. 25 ust. 2 zd. 2 SamGminU należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności
uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Taka wykładnia uwzględnia także to, że radny, jak każdy inny pracownik, może wykazywać przed sądem pracy, że
powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne
z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu
pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma
to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana
z wykonywaniem mandatu radnego.
Zaskarżona uchwała nie wskazuje w żadnej mierze argumentów związanych z mandatem radnego, które miałyby lec
u podstaw rozwiązania z nim stosunku pracy. Rada krytycznie odnosi się w niej do zmian organizacyjnych
w zakładzie pracy, które stały się przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym J.K., podnosząc, że
zmiany te są jedynie pretekstem dla dokonania zmian kadrowych. Rada nie neguje zarazem i tego, że także i inni
pracownicy (nie będący radnymi) zostali zwolnieni w związku z tą reorganizacją. Rada podkreśliła w uzasadnieniu
uchwały odmienną, uznawaną przez siebie za właściwą, wykładnię art. 25 ust. 2 SamGminU, której nie podzielił
rozpoznający sprawę WSA, zgodnie z którą wykazanie związku przyczynowego między wykonywaniem przez niego
mandatu i rozwiązaniem stosunku pracy nie jest obligatoryjne dla zastosowania szczególnej ochrony radnego opartej
na art. 25 ust. 2 SamGminU.

Komentarz
Omawiane orzeczenie to jedno z wielu orzeczeń odnoszących się do problematyki granic badania sprawy przez radę
gminy w zakresie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego. Kompetencja rady nie dotyczy ochrony stosunku pracy
radnego w każdym aspekcie. Ustawa wyraźnie wskazuje na ochronę stosunku pracy związaną z wykonywaniem
mandatu radnego.
Jak wskazał WSA, w rozpoznawanej sprawie z wniosku skarżącej Spółki o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku
pracy z radnym nie wynika, by przyczyną tej czynności miały być jakiekolwiek zdarzenia czy działania radnego,
mające związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Także zaskarżona uchwała nie wskazuje na takie
okoliczności, podkreślając jedynie, że reorganizacja struktury zakładu prowadzonego przez skarżącą spółkę miała
doprowadzić do zwolnienia pewnej grupy pracowników i zatrudnieniu w ich miejsce innych. Uzasadnienie
rozwiązania stosunku pracy może być w tych okolicznościach zbadane z punktu widzenia zgodności z prawem pracy
w postępowaniu przed sądem powszechnym - sądem pracy na zasadach ogólnych, jeśli pracownik wystąpi ze
stosownym powództwem.
Rada gminy nie może zastępować sądu pracy w ocenie zasadności zwolnienia.

Wyrok WSA w Gdańsku z 12.1.2023 r., III SA/Gd 490/22, 








Orzeczenie WSA podkreśla, że rada gminy nie może nadmiernie ingerować w stosunki pracy radnego, a ochrona trwałości stosunku pracy radnego ma związek z wykonywaniem mandatu. Zaskarżona uchwała nie uwzględniała istotnych argumentów związanych z mandatem radnego, co skłoniło sąd do uznania jej za nieważną. Omawiane orzeczenie stanowi istotny punkt odniesienia w interpretacji przepisów dotyczących rozwiązania stosunku pracy z radnym.