Czy uchwała w przedmiocie ustalania wysokości cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest obowiązkowa?

Art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU nie nakłada obowiązku podjęcia uchwały w sprawie ustalenia cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Odprowadzanie wód może odbywać się poprzez podłączenie do sieci kanalizacji deszczowej, co oznacza korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej prowadzonych przez gminę.

Tematyka: uchwała, odprowadzanie wód opadowych, odprowadzanie wód roztopowych, ceny usług komunalnych, gospodarka komunalna, Rada Miejska, skarga kasacyjna, NSA, WSA, cena za korzystanie z kanalizacji deszczowej, właściciel sieci kanalizacji deszczowej, umowy cywilnoprawne, ustalanie cen i stawek za odprowadzanie ścieków, kompetencje organu uchwałodawczego, prawo miejscowe

Art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU nie wyraża obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości
cen i stawek za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Odprowadzanie wód opadowych
z nieruchomości zabudowanych może, ale nie musi odbywać się poprzez podłączenie do sieci kanalizacji
deszczowej. Decyzja o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z nieruchomości do kanalizacji
deszczowej oznacza, że jej właściciel będzie korzystał z urządzeń użyteczności publicznej, a zatem że
wchodzi w system gospodarki komunalnej prowadzonej przez gminę.

Stan faktyczny
NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Gliwicach z 14.4.2021 r., III SAB/Gl 45/21,
,
w sprawie ze skargi na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za odprowadzanie
wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
W sprawie tej WSA wcześniej także oddalił skargę.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej, tj. niewykonanie nakazanej prawem czynności -
nieustalenie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 679; dalej: GospKomU) wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej,
polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że opłaty za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu
wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej zostały ustalone przez spółkę
komunalną - Zakład Inżynierii Miejskiej sp. z o.o., co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt. 2 GospKomU.
Skarżąca wyjaśniła, że została obciążona przez Zakład opłatami za przedmiotową usługę komunalną,
z zastosowaniem wysokości opłat wynikających z zarządzenia Prezesa Zakładu, a nie na podstawie stanowiącego
akt prawa miejscowego aktu wydanego przez Radę Miejską.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że Spółka nie wskazała, w jaki sposób
niepodjęcie uchwały narusza jej interes prawny i już tylko z tego powodu skarga powinna zostać oddalona.
Podniosła, że skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania
aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek
podjęcia uchwały. Skarga na bezczynność organu gminy nie może natomiast odnieść skutku w sytuacji, gdy organ
uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 2
GospKomU nie nakłada na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały o wysokości cen i opłat albo o sposobie
ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a jedynie daje taką możliwość.
Ponadto w związku z nowelizacją art. 2 pkt. 8 ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 537; dalej: WodaŚciekU) wody opadowe i roztopowe nie są obecnie
zaliczane do ścieków, dlatego też nie obejmują ich uregulowania zawarte w przepisach przedmiotowej ustawy,
w związku z czym nie stosuje się do nich taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Spółka Gminy, jako właściciel sieci kanalizacji deszczowej na terenie miasta, przy użyciu sieci kanalizacji deszczowej
świadczy usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, w związku z czym wystąpiła do przedsiębiorców na
terenie miasta o zawarcie pisemnych umów na świadczenie tych usług z należących do nich nieruchomości. Wobec
tego sprawy dotyczące zawartych umów, jak również świadczonych bezumownie usług, mają charakter cywilny.
Dopuszczalność zawierania umów o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych potwierdza orzecznictwo sądów
powszechnych i administracyjnych.
WSA nie podzielił zarzutów skargi, co spowodowało złożenie skargi kasacyjnej.
Stanowisko NSA
NSA zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że podstawę prawną zaskarżenia bezczynności uchwałodawczej organu
samorządu terytorialnego stanowi art. 101a ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40;
dalej: SamGminU) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU). Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów sądy administracyjne

orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki
określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 SamGminU przepisy dotyczące zaskarżania
uchwał organu stanowiącego gminy stosuje się odpowiednio, gdy organ ten nie wykonuje czynności nakazanych
prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Instytucja prawna, jaką jest skarga na zaniechania uchwałodawcze, wymagała od WSA rozważenia, czy art. 4 ust. 1
pkt 2 GospKomU zobowiązywał Radę Miejską do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia cen i opłat za
odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt. 2 GospKomU, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen
i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 GospKomU jest aktem prawa miejscowego. Ma ona charakter
normatywny, w związku z czym wynikające z niej ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu
terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności
publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten,
stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów
prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności
publicznej, oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Po pierwsze wody opadowe i roztopowe nie są ściekami, chyba że stanowią odprowadzaną kanalizacją
ogólnospławną mieszaninę ze ściekami bytowymi. Po drugie podmiotem uprawnionym do ustalenia cen i stawek za
odprowadzanie ścieków komunalnych, będących mieszaniną ścieków bytowych i wód opadowych i roztopowych, jest
przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Po trzecie odprowadzanie ww. ścieków następuje w drodze umowy
cywilnoprawnej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usługi. Po czwarte sposób ustalania
ilości odprowadzanych ścieków komunalnych, w skład których wchodzą wody opadowe i roztopowe - de lege lata -
nie może być określany przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.
Zarzucana Radzie bezczynność w zakresie ustalenia cen i stawek za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych
do kanalizacji ogólnospławnej nie miała miejsca. Do kanalizacji ogólnospławnej odprowadza się bowiem nie wody
opadowe i roztopowe, lecz ścieki komunalne stanowiące mieszaninę tych wód i ścieków bytowych. Określenie cen
i stawek za odprowadzanie tych ścieków, jak wyżej podano, następuje w taryfie ustalanej przez przedsiębiorstwo
wodno-kanalizacyjne.
Wody opadowe i roztopowe nie są odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, lecz do kanalizacji deszczowej.
Pozytywna weryfikacja skargi w tym zakresie wymagałaby wykazania, że art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU stanowi
upoważnienie prawotwórcze, z którego Rada miała obowiązek skorzystać.
Kwestia obowiązku skorzystania przez organ uchwałodawczy z upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego
powinna być rozważana ad casum. Nie można przyjąć, że istnieje ogólna zasada nakazująca skorzystanie z takiej
kompetencji. Każde upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego należy oceniać indywidualnie.

Komentarz
W omawianym wyroku NSA podejmuje się rozważań w zakresie ustalenia, jakie przepisy prawa formułują obowiązek
wydania przepisów przez radę gminy, ale generalnych wniosków nie wyprowadza. Do każdej sprawy należy podejść
indywidualnie.
W przekonaniu NSA na organie gminy nie ciąży prawny nakaz podjęcia uchwały określającej wysokość cen i opłat za
odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Wprowadzenie odpłatności za korzystanie
z kanalizacji deszczowej, jako urządzenia użyteczności publicznej, należy do sfery dominium jednostki samorządu
terytorialnego, a zatem powinno być postrzegane w kategorii właścicielskiego uprawnienia, a nie publicznoprawnego
obowiązku. Przyjmując stanowisko przeciwne, należałoby zaakceptować pogląd o obowiązku ustalenia przez gminę
cen i stawek za korzystanie z każdego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej, takich jak: parki, siłownie
plenerowe, boiska ogólnodostępne, itp.

Wyrok NSA z 9.2.2023 r., III OSK 6815/21,

NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA, wskazując, że organ gminy nie ma obowiązku ustalania cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Decyzja w tej sprawie należy do gminy, a nie jest wynikiem zaniedbania. W każdym przypadku należy rozważać indywidualnie, czy organ powinien skorzystać z upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.