Żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną
Przepis art. 31 KPA reguluje kwestię wszczęcia postępowania przez organizacje społeczne w przypadkach, gdy sprawa dotyczy innej osoby. Publikacja omawia interpretację tego przepisu oraz analizuje praktyczne przykłady dotyczące żądania wszczęcia postępowania. NSA wydał orzeczenie w sprawie skargi kasacyjnej od decyzji WSA, dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warto zwrócić uwagę na konieczność spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 31 KPA oraz na istotę interesu społecznego przy żądaniu wszczęcia postępowania przez organizację społeczną.
Tematyka: organizacja społeczna, postępowanie administracyjne, art. 31 KPA, skarga kasacyjna, NSA, WSA, interes społeczny, przesłanki, postępowanie zwykłe, postępowanie nadzwyczajne
Przepis art. 31 KPA reguluje kwestię wszczęcia postępowania przez organizacje społeczne w przypadkach, gdy sprawa dotyczy innej osoby. Publikacja omawia interpretację tego przepisu oraz analizuje praktyczne przykłady dotyczące żądania wszczęcia postępowania. NSA wydał orzeczenie w sprawie skargi kasacyjnej od decyzji WSA, dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warto zwrócić uwagę na konieczność spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 31 KPA oraz na istotę interesu społecznego przy żądaniu wszczęcia postępowania przez organizację społeczną.
Przepis art. 31 KPA ma zastosowanie tylko wówczas, kiedy „sprawa dotyczy innej osoby”, a więc postępowanie dotyczy prowadzenia lub wszczęcia postępowania w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna o to wszczęcie zabiega lub żąda dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Chodzi więc o sprawę administracyjną, która nie dotyczy interesu lub obowiązku organizacji społecznej, ponieważ w takiej sytuacji organizacja społeczna byłaby stroną postępowania, a art. 31 KPA nie miałby zastosowania. Sformułowanie zawarte w art. 31 § 1 KPA „w sprawie dotyczącej innej osoby” należy więc rozumieć jako postępowanie niedotyczące interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, która żąda wszczęcia postępowania lub domaga się dopuszczenia jej do tego postępowania. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 5.3.2019 r., II SA/Lu 917/18, , w sprawie ze skargi na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia. Uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Wcześniej WSA oddalił skargę. W sprawie Wójt Gminy odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej. SKO utrzymało to postanowienie w mocy. Organy wskazały, że nie jest kwestionowane, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej następuje z urzędu jedynie w przypadku spełnienia dwóch przesłanek określonych kumulatywnie w art. 31 § 1 KPA. W sprawie ustalono, że skarżące Stowarzyszenie wykazało zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 KPA, ponieważ ze znajdującego się w aktach sprawy statutu Stowarzyszenia wynikało, że jego celem jest m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym np. przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne. Wskazane w statucie cele mieszczą się w zakresie przedmiotowego postępowania. Natomiast w ocenie SKO, Stowarzyszenie nie sprostało obowiązkowi wykazania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie. Dalej wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym więc organizacja społeczna niejako żąda wszczęcia danego postępowania w celu ochrony interesów konkretnej społeczności, to jest osób zamieszkujących w pobliżu planowanej inwestycji, na przykład mieszkańców miejscowości X. Stowarzyszenie w żadnym ze swoich wystąpień nie powołuje się na intencje tejże społeczności, skupiając się na przywoływaniu rozstrzygnięć sądów i organów administracji, dotyczących innych spraw administracyjnych, oraz wskazując na wiedzę o wydaniu wskazanego postanowienia oraz jego potencjalną niezgodność z prawem. Zdaniem SKO interes społeczny nie wynika z faktu posiadania przez Stowarzyszenie statusu organizacji społecznej w innych, podobnych nawet postępowaniach, tym bardziej że każde z tych postępowań dotyczy odrębnej sprawy administracyjnej o odmiennie ukształtowanym stanie faktycznym. Zdaniem Organu nie do przyjęcia była argumentacja, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia, wedle wnioskodawcy rażąco naruszającego prawo, stanowi samo w sobie o interesie społecznym. Powyższe prowadziłoby bowiem do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że postanowienie, które miałoby być skontrolowane w tym postępowaniu, rażąco narusza prawo, zaś tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 KPA, godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych. Ostatecznie po rozpoznaniu skargi przez WSA sprawa trafiła ze skargą kasacyjną do NSA. Ustalenia NSA NSA wskazał w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, że WSA oddalił skargę Stowarzyszenia, wywodząc, że nie została spełniona przesłanka polegająca na wykazaniu przez skarżącego, że działał w sprawie innej osoby. W ocenie WSA dane tej osoby muszą być skonkretyzowane. Zdaniem NSA takie stanowisko WSA nie jest prawidłowe. Jak stanowi art. 31 § 1 KPA, organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 KPA. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 KPA). Rodzaj postępowania (postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne) ma wpływ na zakres uprawnień organizacji społecznych. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez konkretyzację normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. To jednostka rozporządza swoim interesem prawnym, a więc zasadniczo od jej woli zależy poddanie się konkretyzacji normy prawnej. Przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie zwykłe może być wszczęte z urzędu czy na wniosek strony. Co do zasady w przypadku wniosku organizacji społecznej, dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, postępowanie to musi należeć do tych, które mogą zostać wszczęte z urzędu. Wyjątek w tym względzie stanowi art. 61 § 2 KPA, dopuszczający możliwość wszczęcia z urzędu sprawy wszczynanej jedynie na zasadzie skargowości, w sytuacji zaistnienia ważnego interesu strony. Przy tym, czy postępowanie to będzie się toczyć, zależy wyłącznie od strony. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do zasady zawsze może zostać wszczęte z urzędu, a nie jedynie na wniosek strony. Celem tego postępowania jest zapewnianie realizacji zasady praworządności. W przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie innej osoby rozstrzygnięcie zapada w formie postanowienia, którym organ wszczyna postępowanie z urzędu. Wszczęcie postępowania nie następuje więc na wniosek strony posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. Brak jest więc podstaw do żądania od organizacji społecznej wykazywania w czyim interesie, to jest wskazywania konkretnej osoby, na której rzecz organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 31 KPA ma zastosowanie tylko wówczas, kiedy „sprawa dotyczy innej osoby”, a więc postępowanie dotyczy prowadzenia lub wszczęcia postępowania w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna o to wszczęcie zabiega lub żąda dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Chodzi więc o sprawę administracyjną, która nie dotyczy interesu lub obowiązku organizacji społecznej, ponieważ w takiej sytuacji organizacja społeczna byłaby stroną postępowania, a art. 31 KPA nie miałby zastosowania. Sformułowanie zawarte w art. 31 § 1 KPA „w sprawie dotyczącej innej osoby” należy więc rozumieć jako postępowanie niedotyczące interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, która żąda wszczęcia postępowania lub domaga się dopuszczenia jej do tego postępowania. Skoro rozpoznawana sprawa dotyczy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego innego podmiotu niż skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, a żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w takiej sytuacji niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności skonkretyzowania podmiotu oraz wskazania interesu prawnego tego podmiotu do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Komentarz W omawianym orzeczeniu NSA wskazuje na przesłanki brania udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Art. 31 KPA przewiduje 2 przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wyrok NSA z 1.2.2023 r., III OSK 1457/21,
Wyrok NSA podkreśla, że organizacje społeczne mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby tylko wtedy, gdy zachodzą określone warunki. Niespełnienie tych warunków skutkuje odmową przystąpienia do postępowania. Omówiono także różnice między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym oraz wpływ rodzaju postępowania na uprawnienia organizacji społecznych.