Zgodność planu miejscowego ze studium gminnym

Organ gminy uchwalający plan miejscowy ma kompetencję do doprecyzowania zasad zagospodarowania terenu, nie powinno to jednak mieć miejsca w studium, aby nie naruszać władztwa planistycznego gminy. Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy K. dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., domagając się stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń. WSA oddalił skargę, wskazując na relację między studium a miejscowym planem oraz konieczność zgodności planu z ustaleniami studium. NSA również oddalił skargę kasacyjną, podkreślając elastyczność studium i konieczność uszczegółowienia zasad w miejscowym planie.

Tematyka: plan miejscowy, studium, zagospodarowanie terenu, planowanie przestrzenne, zgodność z ustaleniami, kompetencja organu gminy, skarga wojewody, WSA, NSA, elastyczność studium

To organ gminy, który uchwala plan miejscowy, posiada wyłącznie kompetencję do doprecyzowania, czy też
uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie powinno mieć
miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczenia procesu planistycznego poprzez
narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa
planistycznego gminy.
Opis okoliczności faktycznych
Wojewoda zaskarżył do WSA uchwałę Rady Gminy K. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C., w granicach działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...),
domagając się stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1, § 10 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały i załącznika
graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU. W skardze zarzucono istotne naruszenie
art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 503; dalej: PlanZagospU), polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przez ustalenie dla
terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu
pod teren zabudowy produkcyjnej z naruszeniem postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego Gminy K. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Stanowisko WSA
WSA oddalił skargę. Sąd uwzględnił wzajemną relację obu aktów planistycznych, wynikającą z regulacji ustawowej,
oraz ich różny status prawny i charakter merytoryczny.
WSA wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody Studium nie zawiera ustalenia wymagającego minimum 2 miejsc
postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni do 25 m 2. Kwestionowany skargą zapis planistyczny przyjęty
w warunkach regulacji określającej minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na
parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ustala 1 stanowisko na 25 m2 powierzchni handlowej
w zabudowie usługowej. W ocenie Sądu przyjęty w akcie planistycznym wskaźnik parkingowy nie musi być tożsamy
z tym określonym w Studium dla spełnienia wymogu nienaruszalności jego treści. Przedmiotowe ustalenie,
kwestionowane przez Organ nadzoru, w istocie przyjmuje bardziej korzystny dla użytkowników parkingu wskaźnik
miejsc postojowych.
Zdaniem Sądu na akceptację nie zasługują również zarzuty przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem
PU w sposób niezgodny z treścią Studium. Warunkowanie utrzymania w sporządzonym planie dotychczasowego
użytkowania terenu, odmiennego niż przyjęte w Studium, nieuzyskaniem stosownych uzgodnień wynikających
z przepisów prawa, dotyczy sytuacji, w której w planie zamierza się wprowadzić dla danego terenu nową, tzn.
nieistniejącą dotychczas funkcję. Nie dotyczy to przypadku, do którego odnosi się odrębna zasada Studium, zgodnie
z którą w uzasadnionych przypadkach w sporządzonych nowych planach dopuszcza się utrzymanie funkcji innej niż
ta przewidziana w studium, jeżeli w dniu wejścia w życie studium na danym obszarze występowało
zagospodarowanie tą funkcją.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną. Brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w przedmiocie
miejscowego planu narusza art. 9 ust. 4 PlanZagospU. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym
z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa
długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż
wyznacza podstawowy zarys lub kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad
zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Formułując zarzuty, Wojewoda powinien mieć na względzie, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego
ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać
prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego
na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący
gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium
w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu. W ramach tego władztwa nie może jednak wyjść poza ogólne
ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od
brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania
miejscowego przez ustalenia studium, który w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub

słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.
Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1
PlanZagospU, jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem
elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na
maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast
plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy
wręcz całkowitą zmianę.
Ponadto z powyższego wynika, że to organ gminy, który uchwala plan miejscowy, posiada wyłącznie kompetencję do
doprecyzowania czy też uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie
powinno mieć miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczeniu procesu planistycznego
poprzez narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa
planistycznego gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu
charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia
ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje
trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca
obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest „planem wyższego
rzędu” nad planem miejscowym ani „planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy”, lecz
wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na
oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej czy usługowej. Wskazując tego rodzaju
funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani
samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej.
W odniesieniu do treści zaskarżonej uchwały treść Studium zawiera ogólne reguły, które zasadniczo realizują
postulaty dotyczące planowania przestrzennego. Istniała tym samym możliwość doprecyzowania treści Studium
w planie miejscowym przez lokalnego prawodawcę. Dlatego m.in., pomimo że w Studium dany teren ma
przeznaczenie o symbolu „MU”, z uwagi na treść rozdziału 15 ust. 7 dopuszczalne było w zaskarżonej uchwale
ustalenie dla przedmiotowego terenu nie tylko funkcji usługowej, lecz także produkcyjnej. Studium w omawianym
zakresie zawiera elastyczną treść, co umożliwia lokalnemu prawodawcy doprecyzowanie przeznaczenia terenu
w planie miejscowym. Jednocześnie takie rozwiązanie realizuje zasady planowania przestrzennego, ponieważ np.
zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 PlanZagospU w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się
m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo
własności.

Komentarz
Wyrok NSA nie pozostawia wątpliwości co do wzajemnej relacji między studium a planem miejscowym. Pierwszy
stanowi nieprzekraczalne ramy dla drugiego. Jednocześnie jednak studium ma być aktem elastycznym, ogólnym,
kierunkowym. To dopiero plan miejscowy konkretyzuje wskazane w nim rozwiązania. W każdym jednak przypadku
gmina musi wykazać celowość takiego rozwiązania i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego bądź
z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej, w celu uniknięcia zarzutu dowolności i arbitralności
w zakresie władztwa planistycznego. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium,
ale nie ich dowolną interpretację, tym bardziej całkowitą zmianę.

Wyrok NSA z 25.1.2023 r., II OSK 144/20,

Wyrok NSA potwierdza, że studium jest ramą dla planu miejscowego, który ma konkretyzować rozwiązania w nim zawarte. Gmina musi wykazać celowość i zasadność rozwiązań z punktu widzenia interesu publicznego, aby uniknąć zarzutu arbitralności. Plan miejscowy ma uszczegóławiać zapisy studium, a nie zmieniać ich całkowicie.