Nauczyciel jako osoba pełniąca funkcję publiczną na gruncie DostInfPubU

Osoba pełniąca funkcję publiczną to każdy, kto zarządza majątkiem państwowym lub samorządowym, zajmuje się sprawami związanymi z działalnością władz publicznych. Artykuł omawia decyzje dotyczące udostępnienia informacji publicznej, w tym przypadku skargę na odmowę udostępnienia dokumentów związanych z wynagrodzeniem nauczycieli. W toku postępowania analizowano, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz czy informacje o ich wynagrodzeniu podlegają udostępnieniu na mocy prawa.

Tematyka: nauczyciel, funkcja publiczna, informacja publiczna, DostInfPubU, wynagrodzenie, ograniczenia, ochrona prywatności, wyrok sądu, WSA, decyzja administracyjna

Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej
lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej,
jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo
zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne
podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę wnioskodawcy na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia
informacji publicznej. Omawianym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.
W sprawie tej wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji
publicznej, tj. skanu protokołu z kontroli PIP przeprowadzonej w Szkole. Dyrektor udostępnił wnioskodawcy ww.
dokument. Autor wniosku dostrzegł, że przesłany mu dokument nie zawiera załączników, które stanowią jego
integralną część. Zażądał przesłania brakujących załączników. W odpowiedzi Dyrektor poinformował, że załączniki
zawierają dane wrażliwe i w związku z tym nie zostaną udostępnione. Wnioskodawca wezwał do udostępnienia
informacji zgodnie z wnioskiem lub wydania decyzji odmownej. Wydając decyzję, Dyrektor odmówił udostępnienia
informacji publicznej w zakresie załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych z wynagrodzeniem pracowników
placówki i innych dokumentów stanowiących załączniki do protokołu. Zważył, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy
z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) prawo do
informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach prawa. Uznał, że w sprawie prawo
do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób wymienionych w załącznikach (także
z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do celów prywatnych i zawodowych). Wskazał, że
ograniczenia nie obejmują informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem funkcji.
Wywiódł, że spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, które mają charakter usługowy i techniczny
(pozbawione charakteru władczego). Przyjął, że takie funkcje sprawują nauczyciele i pracownicy szkoły, a ujawnienie
żądanych w sprawie dokumentów może naruszać ich dobra osobiste.
Strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym Burmistrz utrzymał
decyzję Dyrektora w mocy.
W skardze na decyzję Burmistrza skarżący zarzucił naruszenie m.in. art. 5 ust. 2 DostInfPubU, w zakresie w jakim
stanowi on o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie
dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, przez brak jego zastosowania polegający na błędnym przyjęciu, że
osoby, których dotyczy informacja, nie sprawują funkcji publicznych.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy Organ zasadnie odmówił
skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych
z wynagrodzeniem nauczycieli oraz pozostałych załączników do protokołu.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa do udostępnienia wnioskowanej
informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 DostInfPubU, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega
ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie
dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym
o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują
z przysługującego im prawa.
W kwestii charakteru wynagrodzeń nauczycieli (jako informacji publicznej) oraz statusu nauczycieli (jako osób
pełniących funkcje publiczne) wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z 8.7.2022 r., IV SAB/Wr 1002/21,
.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) DostInfPubU udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności
o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych, majątku osób
prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się
do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie DostInfPubU.
Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a więc informację o majątku

publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków
publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, a zatem nie można odmiennie
traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie
i przysługiwania wynagrodzenia pobierającej je osobie (por. wyrok NSA z 5.1.2016 r., I OSK 3087/14,
).
Oceny tej nie zmienia art. 5 ust. 2 DostInfPubU, ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na
wskazane w nim ograniczenia.
W kontekście treści ww. przepisu rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną.
Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nauka prawa opowiada się za
szerokim rozumieniem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 KK ma
charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący.
Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako
osoby pełniące funkcje publiczne. Odnosi się to w orzecznictwie NSA np. do kontrahentów zawierających umowy
z podmiotami publicznymi. Pozostają one bowiem w związku materialnym, a nie formalnym, z władzą publiczną.
Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie DostInfPubU autonomiczne i szersze znaczenie niż w art.
115 § 13 i § 19 KK. Użyte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem
każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, tj. na sferę
publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców DostInfPubU i najpełniej urzeczywistnia dyrektywę
konstytucyjną, wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej
funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami
i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 27.3.2018 r., I OSK 1526/16,
).
W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest
realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze
publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Sądy administracyjnie
konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do
nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do
składania oświadczeń majątkowych.
Konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego,
że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie
ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego
pracownika.
Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną
czy dodatku motywacyjnego, oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest
przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych.
Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej.

Komentarz
WSA nie miał wątpliwości, że żądane przez skarżącego dokumenty - w zakresie, w jakim odnoszą się do nauczycieli
- stanowią informację publiczną. Dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają związek z wykonywanymi przez te
osoby zadaniami i sprawowaną funkcją, wobec czego dostęp do nich nie może zostać ograniczony w myśl art. 5 ust.
2 DostInfPubU, z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy.
O ile do osób pełniących funkcje publiczne niewątpliwie zalicza się nauczycieli, o tyle osobami takimi nie są osoby
pełniące w szkole funkcje usługowe, takie jak np. sekretarka, kucharka, czy kierownik administracyjny szkoły. Ww.
osoby nie wypełniają bowiem zadań publicznych.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 7.3.2023 r., IV SA/Wr 671/22,

Wyrok WSA potwierdził, że informacje dotyczące wynagrodzeń nauczycieli są informacjami publicznymi i nie mogą być ograniczone ze względu na prywatność. Sąd uznał, że nauczyciele pełnią funkcje publiczne, a informacje o ich wynagrodzeniu mają związek z wykonywaniem tych funkcji. Natomiast osoby zajmujące stanowiska usługowe w szkole, takie jak sekretarka czy kierownik administracyjny, nie są uznawane za osoby pełniące funkcje publiczne.