Kontrola decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu wymaga oceny, czy organ II instancji skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej czy też unikał załatwienia sprawy. Sąd administracyjny musi ustalić, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA, co determinuje dalsze postępowanie. Decyzja odwoławcza może być uchylona w całości tylko w określonych sytuacjach, co wyjaśnia art. 138 § 2 KPA.
Tematyka: Kontrola decyzji, sąd administracyjny, decyzja kasacyjna, art. 138 § 2 KPA, postępowanie dowodowe, organ odwoławczy, orzecznictwo sądów administracyjnych, pełny materiał dowodowy, rozstrzygnięcie kasacyjne, art. 136 § 1 KPA
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu wymaga oceny, czy organ II instancji skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej czy też unikał załatwienia sprawy. Sąd administracyjny musi ustalić, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA, co determinuje dalsze postępowanie. Decyzja odwoławcza może być uchylona w całości tylko w określonych sytuacjach, co wyjaśnia art. 138 § 2 KPA.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA, a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej przez organ odwoławczy w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Stan faktyczny WSA rozpoznał na posiedzeniu niejawnym sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego i uchylił zaskarżoną decyzję. Wnioskodawca wystąpił do Burmistrza o wymeldowanie swego ojca z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazał, że ojciec od wielu lat zamieszkuje w innym miejscu. Burmistrz decyzją orzekł o wymeldowaniu ojca wnioskodawcy z pobytu stałego z danego lokalu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na szczegółowy przebieg postępowania dowodowego. Adresat decyzji złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 KPA, uchylił w całości decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Organu odwoławczego przedstawione uchybienia spowodowały, że Organ I instancji nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji. Wnioskodawca wniósł do WSA w Gdańsku sprzeciw od decyzji Organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Stanowisko WSA WSA uznał sprzeciw za zasadny. Zgodnie z art. 64e PostAdmU sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Ustawodawca wyłączył tym samym w zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W myśl art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Organ II instancji. Art. 136 § 1 KPA stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 KPA. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego tylko dlatego, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jedynie uzasadnione i należycie umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 KPA otwiera mu drogę do zastosowania art. 138 § 2 KPA. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 KPA). Jak wynika ze stanowiska Organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, powodem uchylenia decyzji Organu I instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten Organ materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Wojewody doszło w szczególności do naruszenia przepisów procesowych dotyczących zawiadamiania stron o terminie przeprowadzanych dowodów oraz naruszenia art. 10 § 1 KPA. Zdaniem Wojewody do wyjaśnienia pozostawały sporne okoliczności dotyczące zamieszkiwania oraz opuszczenia lokalu przez adresata decyzji. Zdaniem Organu odwoławczego w tym celu należało uzupełnić materiał dowodowy poprzez ponowne przesłuchanie stron i świadków, z właściwym powiadomieniem stron o terminie przeprowadzanych środków dowodowych. Nadto Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, na jakim etapie jest postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym o przywrócenie posiadania. WSA podkreślił, że we wniesionym przez profesjonalnego pełnomocnika strony odwołaniu, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji, nie podnoszono zarzutów dotyczących wadliwości przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków przez Organ I instancji. Nie zarzucono także, by zeznania świadków były niepełne i wymagały powtórzenia. Nie dyskwalifikuje automatycznie zeznań świadków uchybienie przez Organ I instancji terminowi do zawiadomienia stron o czasie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu. Odwołujący się zarzucił jedynie niewłaściwą ocenę przeprowadzonych dowodów, wskazując, że Organ I instancji zaniedbał wyjaśnienia tych okoliczności, opierając się jedynie na twierdzeniach żądającego wymeldowania i jego żony, zaś z zeznań innych świadków - wyciągając wnioski opaczne lub pomijając ich niewygodny wydźwięk dla zaplanowanego z góry rozstrzygnięcia. W toku postępowania Organ I instancji pozyskał oprócz zeznań stron i świadków także informacje z Policji odnośnie zamieszkania adresata decyzji oraz przeprowadził oględziny lokalu, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Zgromadzony materiał dowodowy jest stosunkowo obszerny, a Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał oceny tego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powinien stwierdzić w uzasadnieniu swej merytorycznej decyzji, czy była to prawidłowa ocena. Należy zatem uznać, że Organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 KPA, uchylając się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W świetle zarzutów odwołania i treści zeznań złożonych przez świadków i strony w toku postępowania nie ma podstaw by przyjąć, że zakres ewentualnie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego wykraczał poza możliwości organu odwoławczego, wynikające z art. 136 KPA. WSA wskazał, że nie ma także żadnych przeszkód, aby Organ odwoławczy zwrócił się do Sądu powszechnego o przekazanie informacji odnośnie postępowania przed sądem powszechnym w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania wskazanej nieruchomości. Podobnie mógł wystąpić o dodatkowe informacje od Policji, o ile uznałby to za konieczne. W ocenie Sądu twierdzenia Organu odwoławczego co do tego, że trzeba przeprowadzić całe postępowanie dowodowe od nowa, jest nieuprawnione na tle poczynionych ustaleń i zebranych przez Organ I instancji dowodów w sprawie. Komentarz W komentowanym wyroku WSA odniósł się do problemu zakresu kontroli sprawy przez organ odwoławczy i podstaw wydawania decyzji kasacyjnych. W orzecznictwie ukształtowanym na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy, zaś postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, lecz także może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych, względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ I instancji. Z jednej strony stanowi to problem sprawności postępowania administracyjnego. Z drugiej strony radykalna zmiana oceny sprawy może spowodować, że strona będzie zaskoczona zmianą ustaleń faktycznych i będzie miała poczucie pozbawienia jej jednej instancji kontrolnej. Wyrok WSA w Gdańsku z 3.4.2023 r., III SA/Gd 21/23,
WSA uznał sprzeciw za zasadny, kierując się przepisami KPA dotyczącymi decyzji kasacyjnych. Istotne jest wskazanie, że organ odwoławczy ma obowiązek wyczerpująco rozpatrzyć sprawę oraz gromadzić pełny materiał dowodowy. Orzecznictwo wskazuje na konieczność trafnej oceny materiału dowodowego przy wydawaniu decyzji kasacyjnej.