Sposób realizowania prawa dostępu do informacji publicznej i jego nadużycie

Nie istnieją podstawy do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Stowarzyszenie P. wystąpiło do Prokuratora Okręgowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy prokuratorów z Katowic delegowanych do innych jednostek, co zostało uznane za nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Tematyka: informacja publiczna, prawo dostępu, nadużycie, Naczelny Sąd Administracyjny, kryterium interesu, transparentność, społeczeństwo obywatelskie, ochrona prawna, kwalifikacja informacji, interpretacja prawa

Nie istnieją podstawy do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Stowarzyszenie P. wystąpiło do Prokuratora Okręgowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy prokuratorów z Katowic delegowanych do innych jednostek, co zostało uznane za nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

 

Nie istnieją podstawy do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego
prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa.
Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest
kształtowana sposobem realizowania tego prawa - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
Stowarzyszenie P. wystąpiło do Prokuratora Okręgowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej
w postaci listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Okręgowej
w Katowicach, w tym prokuratorów delegowanych do innych jednostek organizacyjnych Prokuratury, którym
w okresie od 1.1.2020 r. do 31.12.2020 r. przyznana została nagroda finansowa, wraz z wysokością tej nagrody oraz
wskazaniem funkcji. W odpowiedzi Prokurator poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek nie podlega
rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
902; dalej: DostInfPubU). W ocenie Organu, z treści złożonego wniosku nie wynika, aby działanie
wnioskodawcy było podyktowane troską o dobro publiczne i służyło zapewnieniu społecznej kontroli nad
wydatkowaniem środków publicznych przez podmioty władzy publicznej, co stanowi nadużycie.
Stanowisko WSA
WSA po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Katowicach
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała
miejsca z rażącym naruszeniem prawa, i zobowiązał Organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie.
WSA podkreślił, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a prawo dostępu do
informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu, zaś od osoby wykonującej prawo
do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. O zakwalifikowaniu
określonej informacji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu decyduje jej treść i charakter. Dane
dotyczące wynagrodzenia prokuratora, jako związanego z pełnioną przez niego funkcją publiczną, i finansowanego
ze środków publicznych, stanowią informację publiczną. W niniejszej sprawie spełniony zatem został zarówno zakres
podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania DostInfPubU. Następie Sąd wskazał, że celem dostępu do informacji
publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej, a prawo to ma służyć
tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej. Argumentacja Organu, że
uzyskiwane informacje służyły partykularnym celom, nie zasługuje na aprobatę. Nie jest bowiem istotne, w jakim celu
wnioskodawca składa wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z punktu widzenia przepisów motywy, jakie
towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich
podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek, domagania się ich
ujawnienia. Organ nie może uzależniać udzielenia informacji publicznej od akceptacji sposobu wykorzystania
informacji publicznej.
Uzasadnienie prawne
NSA oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 DostInfPubU
w przyjęciu, że dla zakwalifikowania danej informacji jako publicznej nie mają znaczenia cel i motywy, które
towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji, podczas gdy prawidłowa interpretacja
pojęcia informacji o sprawach publicznych powinna odwoływać się do kryterium interesu ogólnego i jednostkowego.
Treść zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wykazują, że w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa
materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji
publicznej, traktując je jako okoliczność mającą wpływ na kwalifikowanie określonej informacji jako informacji
publicznej.
W pierwszej kolejności NSA wskazał, że nie istnieją podstawy do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej
jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości
korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny
i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni
art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 DostInfPubU wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie
określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca
bezpośrednio sfery ad personam i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Z kolei cel



i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają
charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę
z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia
użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką „używania” tego prawa, w tym również
jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do
informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana
informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie
oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku
z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego
podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa.
Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych
określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek
uzasadnionych podstaw.
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego wynika, że zachowanie mające cechy
nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez
zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego
wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą
w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje
się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek
podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać
z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej
ustawodawca wyraźnie potwierdza tę oczywistość w art. 2 ust. 2 DostInfPubU.
Nieskuteczność zarzutu skarżącego nie oznacza jednak, że kwestia nadużycia publicznego prawa podmiotowego
dostępu do informacji publicznej w ogóle nie mieści się w zakresie podstaw kasacyjnych. Jeżeli jednak kategoria
nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym, to skuteczne kwestionowanie
zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie
odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie
stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach
zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów,
w których to prawo znajduje normatywną podstawę, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1
DostInfPubU oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do
informacji publicznej.

Komentarz
Prawo podmiotowe do udostępnienia informacji publicznej to roszczenie o określone zachowanie wspólnoty
publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. W ocenie NSA nieprawidłowe jest stanowisko,
zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go
złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego powodu sprawy publicznej. Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od
niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji ma charakter obiektywny, a z przepisów
zawierających normy wyznaczające przedmiot publicznego prawa podmiotowego nie wynika, aby kryterium tym było
kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Odnośnie możliwości nadużycia prawa
w zakresie dostępu do informacji publicznej NSA nie uwzględnił tego zarzutu nie z braku możliwości postawienia
takiego zarzutu, ale z jego niewłaściwego sformułowania. Zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie
powinno korzystać z ochrony prawnej, jednak identyfikacja takiego nadużycia w przypadku dostępu do informacji
publicznej jest bardziej skomplikowana z uwagi na dyspozycję art. 2 ust. 2 DostInfPubU.

Wyrok NSA z 24.3.2023 r., III OSK 7440/21, 








 

NSA oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że kryterium interesu wnioskodawcy nie decyduje o kwalifikacji informacji jako publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej, ale identyfikacja takiego nadużycia jest trudniejsza w kontekście art. 2 ust. 2 DostInfPubU.