Data wejścia w życie a data obowiązywania uchwały

Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd, naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego. Sprawa dotyczy uchwały Rady Gminy w Oksie z 30.12.2019 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarga Prokuratora Rejonowego dotyczy § 6 uchwały, wskazując istotne naruszenia prawa.

Tematyka: data wejścia w życie, data obowiązywania, uchwała, prawo miejscowe, skarga, naruszenie prawa, wskazania sądu, AktyNormU, TechPrawodR, interpretacja aktów prawnych

Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd,
naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Akt
prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Oksie
z 30.12.2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia
wysokości tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli
nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące
odpady komunalne w kompostowniku przydomowym i stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
i ustalenia wysokości tej opłaty oraz zwolnienia w części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady
stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W § 6 tego aktu postanowiono, że uchwała
wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego
z mocą obowiązującą od 1.1.2020 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa
Świętokrzyskiego 8.1.2020 r.
W skardze wywiedzionej do WSA Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj.
w zakresie § 6 i podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: AktyNormU) i art. 2
Konstytucji RP poprzez sprzeczność w treści postanowienia § 6 uchwały, wskazującym konkretną datę dzienną
uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 1.1.2020 r. przy jednoczesnym wskazaniu, że uchwała ta
wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego,
co powoduje wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy została
ogłoszona 8.1.2020 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 6.
W uzasadnieniu prokurator wskazał m.in. na techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie
przepisów prawa aktów prawa miejscowego zawarte w § 45 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej:
TechPrawodR). Wskazane tam wyliczenie ma charakter enumeratywny, w związku z czym brzmienie przepisu, które
nie odpowiada żadnemu z możliwych do zastosowania sformułowań, należy uznać za sprzeczne z prawem. Nie
ulega przy tym wątpliwości, że wśród wspomnianego wyliczenia nie znajduje się takie sformułowanie, którego
brzmienie odpowiadałoby § 6 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał również na § 10 TechPrawodR i stwierdził, że
sformułowania „wejście w życie” oraz „uzyskanie mocy obowiązującej” są sformułowaniami bliskoznacznymi.
W odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że skargę pozostawia do uznania sądu.
Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za zasadną, wskazując, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty
normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na
określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy
administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz
ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju
opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa sąd
mógł stwierdzić nieważność uchwały.
W § 6 zaskarżonej uchwały Organ postanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia
w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1.1.2020 r.
Zdaniem Sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana
w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 8.1.2020 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, czy
weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też 1.1.2020 r.

Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej/zastosowania uchwały oznacza jej wejście w życie. Zdaniem sądu
treść § 6 zaskarżonej uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi
o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 AktyNormU akty prawne zawierające przepisy powszechnie
obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba
że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Z kolei art. 4 ust. 2 AktyNormU stanowi, że w uzasadnionych
przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny
państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa
prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku
urzędowym. Natomiast art. 5 AktyNormU stanowi, że przepisy art. 4 AktyNormU nie wyłączają możliwości nadania
aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją
temu na przeszkodzie.
Nie ulega wątpliwości, że § 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art.
88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich
ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana AktyNormU. Z treści powołanego
art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt
prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie.
Sąd podzielił zatem argumentację skargi, że treść § 6 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także
narusza art. 4 ust. 1 AktyNormU. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też
wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa
prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania
przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 TechPrawodR, wskazując na dziewięć możliwych do
zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu
prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść
w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien
ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby
zgodnie z § 10 TechPrawodR do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym
samym wyrażoną w § 6 TechPrawodR zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 TechPrawodR
dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym
i powszechnie przyjętym znaczeniu.

Komentarz
Poruszony w omawianym wyroku problem ma nadal duże praktyczne znaczenie. W aktualnym orzecznictwie nie
budzi już w zasadzie wątpliwości to, że pojęcie „wejście w życie” jest w zasadzie synonimiczne względem pojęcia
„obowiązywanie”, choć w nauce prawa pojęcia te nie zawsze są postrzegane jako bliskoznaczne.
WSA wskazał, że TK w wyroku z 7.1.2004 r., K 14/03,
, stwierdził m.in., że naruszeniem Konstytucji jest
stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji
prawnych jego zachowań. Zdaniem sądu, organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie
wyrażeniem „wchodzi w życie”, bowiem dodanie do tego sformułowania „i ma zastosowanie od...”, wyznaczając przy
tym 2 różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który
odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty
wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację
zasady powszechnej znajomości prawa ( ignorantia iuris nocet).
Na marginesie należy wskazać, że inne wątpliwości może budzić sam fakt wzruszenia uchwały z 2019 r. w zakresie
określenia, kiedy jej przepisy weszły w życie.

Wyrok WSA w Kielcach z 30.3.2023 r., I SA/Ke 28/23,

Wyrok WSA w Kielcach z 30.3.2023 r. wskazał, że treść § 6 uchwały jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Problem wejścia w życie aktu prawa miejscowego ma duże znaczenie praktyczne i wymaga jasności oraz zgodności z przepisami normatywnymi.