Wykaz dokumentów w aktach sprawy nie podlega udostępnieniu

Wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego, zwany „metryczką sprawy”, jest dokumentem wewnętrznym, który nie zawiera informacji publicznej - wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W publikacji omówiono stan faktyczny dotyczący wniosku o udostępnienie wykazu dokumentów, orzeczenie WSA w Krakowie oraz stanowisko NSA w kontekście charakteru dokumentów wewnętrznych.

Tematyka: wykaz dokumentów, akt sprawy, postępowanie przygotowawcze, metryczka sprawy, informacja publiczna, dokument wewnętrzny, Naczelny Sąd Administracyjny, WSA Kraków, NSA, udostępnienie informacji publicznej, dokument urzędowy, charakter publiczny

Wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego,
zwany „metryczką sprawy”, to dokument wewnętrzny, który nie zawiera informacji publicznej – wynika
z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stan faktyczny
M.R. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w M. z wnioskiem o udostępnienie wykazu dokumentów z akt
prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego. W odpowiedzi wnioskodawca został poinformowany,
że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, i wniosek został załatwiony odmownie. M.R.
wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Organu, domagając się zobowiązania Prokuratora Rejonowego
w M. do udostępnienia informacji publicznej oraz wymierzenia Organowi kary grzywny w wysokości 5 tys. zł.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w M. zaznaczył, że M.R. nie był pokrzywdzonym w prowadzonym
postępowaniu, nie przysługiwało także prawo do przejrzenia akt sprawy, czy uzyskiwania z nich odpisów i kserokopii.
Jak wyjaśniono, akta postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów nie stanowią informacji publicznej
(zob. uchwała NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13,
). Dlatego przy rozpoznawaniu każdego wniosku organ jest
każdorazowo zobowiązany do oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Ocena ta jest jednak
możliwa wówczas, gdy wnioskodawca wskaże konkretny dokument lub konkretną informację. Należy przy tym
uwzględnić, że prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś,
a nie udostępnienia zbiorów materiałów jako takich. Prokurator Rejonowy w M. uznał, że wniosek M.R. nie jest
wystarczająco precyzyjny, a treść wniosku zmierza do obejścia przepisów, bowiem rzeczywistym celem
wnioskodawcy jest zapoznanie się z zawartością akt postępowania. Organ podkreślił, że przepisy o dostępie do
informacji publicznej nie mogą być wykorzystywane do obejścia zasad dostępu do postępowań jurysdykcyjnych
i znajdujących się w nich dokumentów mających znaczenie procesowe.
Orzeczenie WSA
WSA w Krakowie stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem
prawa. Organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien go załatwić w jeden ze
sposobów wymienionych w ustawie z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902;
dalej: DostInfPubU). Jeśli żądana informacja stanowi informację publiczną, wówczas organ, jeśli ją wytworzył bądź
jest w jej posiadaniu, ma obowiązek ją udostępnić lub wydać decyzję odmowną, ewentualnie umorzyć postępowanie
z ustawowo wskazanych przyczyn. Jeśli żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu DostInfPubU,
wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę. W ocenie Sądu wykaz dokumentów znajdujących się
w aktach postępowania prokuratorskiego stanowi informację publiczną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wbrew
twierdzeniom Prokuratora Rejonowego w M., skarżący nie żądał udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów
zakończonego postępowania przygotowawczego, a jedynie wykazu dokumentów znajdujących się w tych aktach.
Sąd uznał, że postępowaniu Prokuratora Rejonowego w M. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Choć
Organ niewłaściwie zakwalifikował żądaną informację, to nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i udzielił
odpowiedzi w terminie zakreślonym ustawą. W rezultacie wniosek M.R. o wymierzenie Organowi grzywny został
oddalony.
Stanowisko NSA
Na skutek skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w M. NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę M.R.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 DostInfPubU
należy odróżnić dokumenty wewnętrzne, które służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie
przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie mają na celu wymianę informacji, zgromadzenie
niezbędnych materiałów, uzgodnienie poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, ale nie są wiążące
co do sposobu załatwienia sprawy, w rezultacie nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji
publicznej (zob. wyrok NSA z 17.10.2013 r., I OSK 1105/13,
). Podkreślono, że pogląd przyjęty
w orzecznictwie NSA został zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny, który uznał, iż z szerokiego zakresu
przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane
jako informacje o charakterze roboczym np. zapiski, notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub
elektronicznej, i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji,
przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem
mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (zob. wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12,
). Dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2

DostInfPubU, ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył (zob. wyrok NSA
z 13.6.2014 r., I OSK 2914/13,
).
NSA stwierdził, że wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania
przygotowawczego, zwany też „metryczką sprawy”, jest dokumentem wewnętrznym, ponieważ jest to jedynie
wykaz dowodów zebranych w aktach sprawy, ułatwiający wyszukiwanie odpowiednich dowodów
i określający kolejność ich umieszczenia. Wykaz taki posiada jedynie charakter poznawczy, w żaden sposób
nie odnosi się do przeszłych i przyszłych działań organu, nie zawiera również stanowiska organu w sprawie.
W konsekwencji nie można uznać, że wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego
postępowania przygotowawczego zawiera dane o charakterze publicznym, odnoszące się do zewnętrznej
działalności organu publicznego wobec innych podmiotów. Oznacza to, że wykaz dokumentów nie podlega
udostępnieniu w trybie DostInfPubU.
Wyrok NSA z 8.3.2023 r., III OSK 7293/21,

NSA stwierdził, że wykaz dokumentów w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie podlega udostępnieniu, gdyż ma charakter wewnętrzny i nie zawiera informacji publicznej. Wyrok NSA podkreślił różnicę między dokumentami wewnętrznymi a dokumentami publicznymi oraz interpretację dotyczącą wyłączenia dokumentów wewnętrznych z zakresu informacji publicznej.