Zasada dobrego sąsiedztwa przy decyzji o warunkach zabudowy

Tematyka: analiza urbanistyczna, warunki zabudowy, sąsiedztwo, decyzja administracyjna, planowanie przestrzenne, zasada ładu przestrzennego

Wykonanie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, której częścią jest wyznaczenie obszaru
analizy, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach
tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie
warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 PlanZagospU, na obszarze, na którym ma powstać nowa
zabudowa – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Opis okoliczności faktycznych
Skarżący wystąpił 22.11.2017 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji domu
jednorodzinnego mieszkalnego. Organ I instancji sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której obszar
analizy wyznaczono w zasięgu 435 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. W wyniku analizy
stwierdzono, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU) i odmówiono ustalenia
warunków zabudowy z przyczyny niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.
Stanowisko SKO
Po rozpatrzeniu odwołania Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że obszar
sąsiedni jest obszarem całkowicie pustym, pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Jest to obszar tworzący
urbanistyczną całość o funkcji rolniczej i częściowo leśnej. Nie może być w takiej sytuacji mowy o spełnieniu warunku
kontynuacji funkcji. Ustalenie warunków zabudowy byłoby w ocenie Organu podręcznikowym przykładem naruszenia
zasady ładu przestrzennego i dopuszczenia do rozpraszania zabudowy.
Stanowisko WSA
WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na decyzję SKO w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy
uchyliło zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.
W pierwszej kolejności WSA wskazał, że stosownie do art. 52 ust. 2 PlanZagospU wniosek o ustalenie warunków,
określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Organ
zatem nie może określać odmiennie granic tego terenu, a w szczególności dokonywać jego podziału lub zawężenia.
Co do zasady brak możliwości ingerencji organu we wniosek w tym zakresie wynika po części z tego, że zgodnie
z art. 63 ust. 2 PlanZagospU decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa
własności i uprawnień osób trzecich. Przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie
może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Konsekwencją tego
formalnego „związania” organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi
odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach. Związanie to nie jest jednak jednoznaczne
z zakazem merytorycznej kontroli sposobu określenia „terenu”. Pojęcie "terenu" inwestycji nie zostało ustawowo
zdefiniowane. Należy stwierdzić, że pojęcia „terenu inwestycji” i „działki budowlanej” w odniesieniu do ustaleń
warunków zagospodarowania są traktowane przez prawodawcę jak równoważniki. Stąd też określony we wniosku
„teren” należy postrzegać jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz
wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające
z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest
stwierdzenie, czy i pod jakimi warunkami na tak rozumianym „terenie” możliwe jest zrealizowanie konkretnej
inwestycji w zgodzie z wymaganiami ustawy.
Analizując stan sprawy, WSA stwierdził, że zredukowanie przez Organy terenu inwestycji do jednej działki nastąpiło
wadliwie i arbitralnie, wbrew wnioskowi inwestora. Jako takie nie może zostać zaakceptowane przez Sąd, zwłaszcza,
że wyznaczenie obszaru analizowanego wokół całego terenu, trzymając się wyznaczenia go odległością trzykrotnej
szerokości frontu działki przylegającej do drogi publicznej - od granic terenu z każdej strony, obejmuje działkę
zabudowaną nr (...), ale również nr (...). Co więcej, zabudowana działka nr (...) znalazłaby się w zasięgu obszaru
analizowanego, przy prawidłowym jego wyznaczeniu, przy tej wersji terenu, która była przedstawiona przy pierwszym
rozpoznaniu sprawy, co było przedmiotem kontroli i wypowiedzi Sądu. Sytuacja zatem ze względu na możliwość
ustalenia parametrów zabudowy może ulec zmianie. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU istotne
jest bowiem, by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób
pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Tym samym pozostawanie określonych działek
w pewnej odległości jako takie nie jest jeszcze wystarczającym argumentem do pominięcia w ramach analizy
urbanistycznej położonej dalej nieruchomości.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizy (wokół tylko jednej, wybranej przez organ działki) miało zasadniczy wpływ na
wynik sprawy. Wykonanie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, której częścią jest wyznaczenie
obszaru analizy, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie
w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim
zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da
się pogodzić z planowaną inwestycją. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić
o przydatności dalszych ustaleń i ocen zawartych w analizie.
WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ doprowadzi do prawidłowego sporządzenia analizy
architektoniczno-urbanistycznej, mając na względzie wyznaczenie obszaru analizowanego wokół granic terenu
wskazanego przez inwestora, w odległości trzykrotnego frontu działki, z której znajduje się wjazd, nie dokonując
poszerzenia tylko z uwagi na interes inwestora. W dalszej kolejności należy także mieć na uwadze, że działki
znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej,
uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Przez pojęcie „działka sąsiednia” należy rozumieć nieruchomość
znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworząca pewną
urbanistyczną całość. Co więcej, jeżeli wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany obejmuje część
nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia
całą nieruchomość.
Natomiast zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy, jaka istnieje
w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą
urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi
o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna
(nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze; taką, która mimo swoich odrębności
i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład
przestrzenny zastany na obszarze analizowanym. WSA podkreślił także, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ
ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory
architektoniczne i krajobrazowe, i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wydając decyzję odmowną, Organ powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem
nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Komentarz
Uchylenie obu decyzji wynikało z oparcia analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym,
co oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które
powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez Organ I instancji. WSA zwrócił uwagę na
zasadę wyznaczenia obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu
działki. Poszerzenie obszaru analizowanego, choć nie jest wykluczone, nie może nastąpić w celu
poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, aby pozytywnie rozpatrzyć wniosek inwestora.
Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający musi wykazać, że
wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru
analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej
inwestycji w istniejące otoczenie. Konieczne jest również spostrzeżenie, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa,
wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, jest nie tylko wymogiem stawianym inwestorowi, lecz także
uprawnieniem właściciela sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze analizowanym.

Wyrok WSA w Krakowie z 14.3.2023 r., II SA/Kr 1526/22,

Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wynikało z błędnie wyznaczonego obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej. WSA w Krakowie podkreślił, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może służyć poszukiwaniu nieruchomości, do których można nawiązać w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Zasada dobrego sąsiedztwa jest nie tylko wymogiem dla inwestora, ale także uprawnieniem właściciela sąsiedniej nieruchomości.