Charakter związany decyzji i możliwość odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

Tematyka: kara, pas drogowy, zezwolenie, decyzja związana, kary pieniężne, SKO, WSA, DrPublU

Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1
DrPublU, jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez
zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną – orzekł
WSA w Gliwicach.
Opis okoliczności faktycznych
G sp. z o.o. sp. jawna w K. złożyła wniosek o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym we
wniosku. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o dacie oględzin. Nie wypowiedziała się co
do zebranych materiałów dowodowych w terminie 7 dni od daty odebrania wezwania i nie zakwestionowała podstawy
do wszczęcia postępowania. Organ pierwszoinstancyjny decyzją nałożył na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa
drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez składowanie materiałów w pasie drogowym. Rozstrzygnięcie to
zostało uchylone decyzją SKO i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia
materiału dowodowego. Ponowną decyzją Organ pierwszoinstancyjny wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa
drogowego bez zezwolenia w kwocie 10.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła m.in., że
przeprowadzając postępowanie, Organ nie rozwiał wątpliwości związanych z nałożeniem kary; jest ona
niewspółmiernie wysoka, zważywszy na okoliczności zajęcia, tzn.: w sposób niecelowy, bez zamiaru jego dokonania
i bez przysporzenia stronie korzyści majątkowych.
Stanowisko SKO
Po rozpatrzeniu odwołania G sp. z o.o. sp. jawna w K. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza jako Organu
I instancji, wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia
zarządcy drogi.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że ze złożonego przez stronę wniosku wynika, że doszło do zajęcia pasa
drogowego o powierzchni 100 m2. Wnioskiem objęto najpierw okres na przyszłość, a następnie objęto nim także
okres wstecz. Wskazano, iż zajęcie polega na składowaniu materiałów. Nie wskazano innego podmiotu jako
wykonującego zajęcia pasa. Strona otrzymała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na przyszłość od złożenia
wniosku. Nałożono na stronę również opłatę za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona
jej nie kwestionowała. Nie kwestionowała także podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty. Organ stwierdził, że
porównując te decyzje (z 6.9.2021 r. i 28.3.2022 r.) widać wprost, iż jest to ciągłość stanu faktycznego - ten sam
podmiot, miejsce, powierzchnia i sposób zajęcia. Stąd okoliczności sprawy potwierdzają zasadność skierowania aktu
wymierzającego karę w takich samym stanie faktycznym, tylko za okres poprzedzający, zresztą też wykazany we
wniosku złożonym przez stronę. Biorąc powyższe pod uwagę, SKO stwierdziło, że zasadne było nałożenie kary.
W skardze do Sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz umorzenie postępowania
administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego ustalenia stanu faktycznego,
zarzucając naruszenie m.in. art. 189d oraz art. 189f KPA poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie przy
podejmowaniu decyzji wskazanych w nich przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu
skargi Spółka wskazała również na pominięcie przez SKO faktu, że Burmistrz dowiedział się o zajęciu drogi od samej
skarżącej, która niezwłocznie poinformowała go o tym, składając odpowiedni wniosek.
Stanowisko WSA
Po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki na decyzję SKO w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego
WSA oddalił skargę.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 2 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach
publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645; dalej: DrPublU). W myśl art. 4 pkt. 1 DrPublU pasem drogowym jest
wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane
droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu,
a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 1 DrPublU zajęcie
pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga co do
zasady zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Opłatę za zajęcie pasa drogowego
ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1
m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres
krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Według art. 40 ust. 12 pkt 2

DrPublU za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub
w umowie zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności
opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 DrPublU.
W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest to, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego
zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim
warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12
pkt. 1 DrPublU. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że pas drogowy zajęto bez zezwolenia, 6.9.2021 r.
skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 27.8.2021 r. do 9.10.2021 r.,
a ostateczną decyzją z 6.9.2021 r. zezwolono stronie na zajęcie pasa drogowego na okres od 6.9.2021 r. do
9.10.2021 r.
W związku z faktem, że we wniosku sama strona skarżąca wskazała powierzchnię pasa drogowego i okres, w którym
pas był zajęty bez zezwolenia, Organ zobowiązany był do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja
o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1
DrPublU jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez
zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną.
W ocenie Sądu Organ w sposób właściwy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 KPA, zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia
sprawy materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny - stosownie do wymagań określonych w art. 80 KPA.
Sąd podzielił stanowisko Organów, że decyzja została prawidłowo wydana. Niezasadny okazał się także zarzut
niezastosowania art. 189f § 1 KPA, gdyż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu. Organ ma rację, że
takim argumentem nie jest fakt, że strona jest inwestorem; prace przeprowadzane były przez wykonawców strony,
i to na skutek ich działań doszło do przypadkowego zajęcia pasa drogowego,ponieważ, jak już wyżej wskazano,
strona nie podała, jacy wykonawcy naruszyli pas drogowy. Każde zajęcie pasa drogowego powoduje uciążliwości
w ruchu. Zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w okresie 6 tygodni było celowe i nie można stwierdzić, że nie
przysparza skarżącej żadnych korzyści majątkowych. Jak wynika z notatki służbowej, na nieruchomości gminnej
składowana jest ziemia. Niewątpliwie, gdyby strona nie zajęła pasa drogowego na składowanie ziemi, musiałaby
ponieść koszty jej wywozu, co przyczyniłoby się do uszczerbku majątkowego.

Komentarz
WSA potwierdził charakter prawny decyzji z art. 40 ust. 12 pkt. 1 DrPublU. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że
w sporze strona powoływała się na nieuzasadniony brak odstąpienia od nałożenia kary. Niewątpliwie przepisy
DrPublU nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny więc byłby
pogląd, że art. 189f KPA - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - nie ma
zastosowania w przypadku przewidzianych w DrPublU kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
W orzecznictwie NSA wskazuje się bowiem, że charakter decyzji związanych o nałożeniu kar za zajęcie pasa
drogowego nie przemawia przeciwko poglądowi o możliwości stosowania dobrodziejstwa art. 189f KPA. KPA
zawiera regulacje odnoszące się zarówno do wymiaru kary, jak i odstąpienie od jej nałożenia, i art. 189f KPA
znajduje co do zasady zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Oznacza to
w konsekwencji, że Organy administracji powinny były rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do jego
zastosowania, co też prawidłowo uczyniły. W niniejszej sprawie zarówno Organy, jak i Sąd słusznie uznały, że nie
było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Jednocześnie należy wskazać, że nietrafny był zarzut dotyczący
art. 189d KPA, gdyż przepis ten określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej ma zastosowanie
jedynie do kar względnie oznaczonych, a do takich nie należy kara z art. 40 ust. 12 DrPublU.

Wyrok WSA w Gliwicach z 8.2.2023 r., III SA/Gl 767/22,

WSA potwierdził charakter prawny decyzji z art. 40 ust. 12 pkt. 1 DrPublU. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w sporze strona powoływała się na nieuzasadniony brak odstąpienia od nałożenia kary. Niewątpliwie przepisy DrPublU nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny więc byłby pogląd, że art. 189f KPA - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w DrPublU kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.