Wynagrodzenie to informacja publiczna

Informacja o wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu. NSA uchylił wyrok WSA w zakresie bezczynności Rektora w udostępnianiu informacji publicznej, wskazując na związek publicznoprawny między wynagrodzeniem a funkcją publiczną. Orzecznictwo potwierdza, że dane o wynagrodzeniach pracowników publicznych są informacją publiczną, wykraczającą poza kwestie prywatne.

Tematyka: wynagrodzenie, informacja publiczna, NSA, WSA, funkcja publiczna, orzecznictwo, udostępnienie informacji, pracownicy publiczni, jawność, DostInfPubU

Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest
informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie DostInfPubU. Nie stanowią informacji
publicznej zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem kategorie składników
wynagrodzenia, jeżeli mają związek z jego życiem osobistym (w tym rodzinnym lub socjalnym). Nie istnieje
zatem związek publicznoprawny między pełnioną funkcją publiczną a informacjami o tych składnikach
wynagrodzenia, które wynikają ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby pełniącej funkcję publiczną.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Rektora od wyroku WSA we Wrocławiu z 29.5.2020 r., IV SAB/Wr 207/19,
,
w sprawie ze skargi kilku związków zawodowych na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji
publicznej. NSA uchylił punkt I. zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdzono, że Rektor dopuścił się
bezczynności w rozpoznaniu pkt. 4 ppkt. 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Po rozpoznaniu skargi na bezczynność przywołanym wyrokiem WSA m.in. stwierdził bezczynność Rektora
w rozpoznaniu wniosku Skarżących w zakresie pkt. 3 i pkt. 4 ppkt. 1 (pkt I wyroku).
W sprawie tej Skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. [Punkt 3. wniosku]: kompletnych danych o indywidualnych wynagrodzeniach wszystkich pracowników
Uniwersytetu i czynnikach, które wpływają na wynagrodzenia, przy czym w odniesieniu do każdego
z pracowników dane te powinny uwzględniać następujące informacje: A. nazwa wydziału, jednostki
pozawydziałowej, administracyjnej lub ogólnouczelnianej; B. imię i nazwisko pracownika (tylko w przypadku
nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje
kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych;
w przypadku pozostałych osób należy podać zanonimizowane dane); C. stanowisko; D. funkcja (w przypadku
osób funkcyjnych); E. staż pracy (w latach); F. uposażenie zasadnicze; G. dodatek stażowy; H. dodatek
funkcyjny; I. premia regulaminowa.
2. [Punkt 4. wniosku]: 1. kopii wszystkich decyzji przyznających dotacje w latach 2016-2018; 2. kopii wszystkich
decyzji, przyznających subwencję podstawową oraz inne środki w roku 2019; 3. kopii listu intencyjnego,
określającego ilość, wartość oraz warunki wykorzystania obligacji; 4. szczegółowego planu remontów i inwestycji
w latach 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020, ze wskazanymi źródłami ich finansowania.
W odpowiedzi na wniosek Rektor przekazał dokumenty, o których mowa w punkcie 4 wniosku. W odniesieniu do
pozostałych informacji objętych wnioskiem stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia wskazanych
w nim danych o indywidualnych wynagrodzeniach pracowników Uniwersytetu, które miałyby obejmować imię
i nazwisko nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje
kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych.
Uprawnienie do pozyskania takich danych nie wynika z przepisów szczególnych w stosunku do rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy
95/46/WE (Dz.Urz. UE L z 2016 r. Nr 119, s. 1; dalej: RODO), a zwłaszcza ustawy z 23.5.1991 r. o związkach
zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 854; dalej: ZwZawU) oraz KP. Natomiast informacją publiczną nie jest to, jakie
wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków
publicznych.
Skarżący wezwali Rektora do ponownego rozpatrzenia sprawy, a ten podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Sprawę rozstrzygnął WSA, a Rektor wywiódł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając go w części.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy
z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) oraz art. 6 ust. 1
DostInfPubU. WSA prawidłowo zrekonstruował zakres pojęcia „informacja publiczna” na potrzeby niniejszej sprawy.
Nie można podzielić stanowiska Skarżącego kasacyjnie, że informacja obejmująca dane o indywidualnych
wynagrodzeniach konkretnych nauczycieli akademickich oraz grupy pracowników niebędących nauczycielami

akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach
międzywydziałowych i ogólnouczelnianych Uniwersytetu, nie są informacją publiczną, ponieważ stanowią dane ad
personam.
W orzecznictwie utrwalił się już oparty na art. 1 ust. 1 DostInfPubU pogląd, że informacja o wysokości środków
publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną.
Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi
tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej
czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie
pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję
publiczną jest zatem informacją publiczną.
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA i SN nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Skoro
informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną,
to podlega ona udostępnieniu w trybie DostInfPubU. Jednocześnie przyjmuje się, że nie stanowią informacji
publicznej zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem kategorie składników wynagrodzenia,
jeżeli mają związek z jego życiem osobistym (w tym rodzinnym lub socjalnym). Nie istnieje zatem związek
publicznoprawny między pełnioną funkcją publiczną a informacjami o tych składnikach wynagrodzenia, które
wynikają ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby pełniącej funkcję publiczną.
NSA wskazał także, że na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania „sprawy publicznej” jako przeciwieństwo
sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy zwrócić uwagę na
odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery
prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej
podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej
jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji
o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach
powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 DostInfPubU). W tych granicach mieści się także
wynagrodzenie pracownika i jego składniki.
Zagadnieniem odrębnym jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU.
Treść art. 5 ust. 2 DostInfPubU ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na
ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Znajduje on zastosowanie wyłącznie po uprzednim ustaleniu, że
wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację publiczną. Jeżeli informacja publiczna nie podlega
udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest wydać
decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 DostInfPubU.
Na gruncie niniejszej sprawy Rektor nie wydał decyzji administracyjnej i tym samym nie zastosował art. 5 ust. 2
DostInfPubU. Weryfikacja zastosowania tego przepisu będzie więc mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego
wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Komentarz
Omawiane orzeczenie to kolejna wypowiedź NSA w zakresie ustalenia, czy wynagrodzenie w podmiotach
publicznych jest informacją publiczną. Wyrok przywołuje aktualne, bogate orzecznictwo do omawianego zagadnienia.
Zakres udostępnienia tych danych jest szeroki.
Jednocześnie NSA wskazał, że w orzecznictwie wyrażany jest też pogląd odmienny, że informacja
o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją
publiczną w rozumieniu DostInfPubU. NSA w omawianym orzeczeniu nie podzielił tego poglądu. Jest on oparty na
twierdzeniu, że taka informacja nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 DostInfPubU), bowiem dotyczy sprawy
prywatnej ( ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy
„dotyczącej tylko ogółu”. Taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu
przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna.

Wyrok NSA z 14.4.2023 r., III OSK 3899/21,

NSA potwierdził, że informacja o wynagrodzeniach pracowników publicznych, w tym nauczycieli akademickich, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Orzecznictwo podkreśla, że dane o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne są istotnym elementem jawności działalności publicznej.